中国省制改革的制约性因素与配套措施研究

摘 要：目前我国省制体制的弊端十分明显，存在着诸多弊端。文章在分析了我国省制改革的必要性和改革方向的基础上，探讨了我国省制改革的一些主要的制约性因素，并提出一系列改革的配套措施。

关键词：省制 行政区划 制约因素 配套措施

中图分类号：D035.5，K928.2

文献识别码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-104-03

省作为我国地方最高一级行政区划单位，自元朝开始，至今已有700多年的历史，历经元、明、清及民国，延续至今，已经成为我国国家社会、政治、经济体制的重要组成部分，也成为我国行政区划战略的重要内容。目前我国的省级行政区划，包括23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区共34个省级行政区。

一、我国省制改革的必要性与改革方向

1.省制改革的必要性。我国省制改革必要性问题的基本出发点是基于以下两个基本判断：第一，我国现行的省级政区体系基本上是对元以来各朝代的历史继承和发展，不可避免地“从历史上遗传许多不合理的因素”，这些因素已经与当今时代潮流有着越来越明显的不适应性①。我国现行省制体制的弊端主要有：（1）省区范围偏大，辖县数目过多，且省区悬殊过大；（2）管理层次过多且复杂；（3）省级行政区域，边界犬齿交错，破坏了自然经济区域的完整；（4）“市领导县”体制弊端日益显现；（5）对特大城市的特殊地位重视不足等；（6）府际关系（含中央与地方关系、地方政府之间的关系等）没有得到根本理顺②。第二，建国以来，特别是改革开放以来，我国在省级政区改革方面出台过一些改革政策措施，并新建了一些的新的省级行政区（如海南省、重庆市以及香港、澳门两个特别行政区），但尚未触及政区改革中的一些深层次和带有根本性的问题，如省级政区的层级和管理幅度问题，行政区与经济区的关系问题等，必须进一步改革。

基于此，中国省制改革的必要性综合起来有如下几点：（1）改革省制是减少管理层次，提高行政管理效率的需要；（2）改革省制是解决现行一级政区遗留问题，理顺一级政区体制的需要；（3）改革省制有利于淡化“行政区经济”现象的负面影响，推进区域经济一体化；（4）改革省制有利于构建和谐的府际关系，合理划分中央与地方的权限，巩固和加强国家的统一与稳定等。

2.我国省制的改革方向。

（1）划小省区，增设新的省级政区。要简化级次，必然要划小省区。划小省区也不是划得愈小愈好，划得过小，省区就会过多，中央难以指挥，于是会不得不再在小省区之上加一级地方行政建置，这样一来，层级又变多了。所以，划小省区要寻求一个较为合适的数字。德国克里斯泰勒在《南德中心地》中研究了从属层次的数量推测模式，根据克氏理论推测，我国省级单位应该增加到49个左右，这也是近来民间流传把全国划分为50个左右的省的最重要的理论依据。但考虑到我国面积广大、人口众多、民族复杂、区域差异明显等实际情况，笔者认为我国省级单位在60个上下较为妥当，适当地调小省级政区的管理幅度，新的省级政区的范围与界线应尽可能地与自然地理单元和经济区单元相一致，彻底解决我国省级政区历史时期划界中的不合理现象，以保证行政区与经济区的相对完整统一，以便形成合理的区域经济网络。

（2）减少层次，精简机构，提高行政管理效率。目前我国行政区划以实行四级为主的层级格局，其弊端已显现无疑。改革现行省制，减少层级，从根本上克服由此引起的一系列弊端，是政治体制改革的重要一环。减少层次即取消地级层级，按宪法主体精神实行“省—县—乡”三级制行政区划体系。

在具体操作中，对地区（盟），主要是撤消；对自治州，在撤消后，对其原辖各县视情况设立相应的自治县，仍保持其民族自治权利；对地级市则是取消市领导县体制，原地级市仅管辖其市辖区部分，而与各县（市）一起，均由省直接管辖。为了使改革得以顺利进行，减少一些人为的阻碍，避免改革给人员级别与安置问题上带来的冲击，在相当长的一段时间内，可以允许一部分省辖市（主要是指原地级市）比另一部分省辖市（主要指原县级市）与县保留更高的行政级别和待遇。

（3）增设直辖市，以充分发挥其辐射和拉动作用，实现其合理布局。目前我国仅有4个直辖市，比起20世纪50年代最多时期的14个来，数量明显太少，且除新设立的重庆市外，全分布于沿海，并偏沿海北部和中部，既不符合我国改革开放以来社会经济发展与对外开放的新形势，也不利于加快中西部地区的发展，所以应着眼于全国范围内的区域性政治、经济、文化中心城市，增设若干直辖市。

增设直辖市是缩小省区的一条切实可行的途径③。通过设立“直辖市”可以培育新的区域经济增长点，进一步发挥区域中心城市的辐射作用，带动一定范围内的区域经济、社会的发展。中国的历史传统和现实国情决定了行政体制对经济发展的巨大作用，即使是在市场经济体制下，这种作用依然巨大。并且增设直辖市有利于增加中央财政收入，增强中央宏观调控的经济能力。

另外，增设直辖市比设省更能体现精简机构，以重庆市为例，有人认为重庆市域过大，应调整为川东省，省会设在重庆市。但如此一来，设“川东省”将会新增一套“省政府”机构，并且其省会重庆市还会维持一个庞大的“市政府”，而设立重庆直辖市，则可有效地避免此现象，体现出设直辖市的优点。

（4）构建和谐的中央与地方关系。行政区划的实质是国家权力与利益的空间配置，是中央与各级地方权限划分后的载体，任何行政区划的调整实际上是对现有权限与权利格局的重新调整，因此，省制改革必然伴随权力与权利格局的变革。换言之，在权力与利益没有协调好的情况下奢谈行政区划体制改革是不现实的。长期以来，我国一直是一个单一制中央集权国家，地方政府不可能像联邦制国家那样成为相对独立的一级政治实体，这决定了地方政府在政治上服从中央，受中央的直接领导和监督。改革开放以来，我国中央与地方经济关系一直处在一个趋于分权化的调整过程中，机构改革也多次进行，但没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。而我国政治关系的调整与改革始终落后于经济体制，这就需要从府际关系（主要是中央与地方关系）的角度，好好思考我国今后地方治理的问题。

随着我国改革开放的不断深入，中央与地方经济关系趋于分权化的调整过程中，地方政府经济管理职能的扩大，必然要求拥有与之相应的其他事务的管理权限，这就要求中央与地方关系也必须做出相应的调整与改革，主要体现在中央与地方的立法关系、干部人事关系、行政指挥和控制关系等诸多方面。总体来看，改革开放以来，我国经济建设和经济体制改革的内生需求，也孕育了一系列促进我国中央与地方关系良性调整的动力因素，其趋势是适度分权并最终构建一个法制化的和谐府际关系。

二、我国省制改革的制约性因素

尽管目前学术界对省制改革的方向已经形成比较统一的看法，但真正实施起来却还存在很多方面的制约因素，必须要好好思索，采取相应对策，否则改革将难以为继。

1.我国尚缺乏完善的行政区划法律法规体系。加强和完善地方行政制度的法制建设，是推进我国省制改革走上法治轨道的基本保障。但我国现有的关于行政区划的法律法规比较零散、不成体系，没有构建起来一个完整的行政区划的法律体系。并且在长期以来的中央集权思想下，中央与地方、地方与地方之间的关系规定得也很模糊，没有明确的法律分际，而“无法可依”在当今建设“法治国家”和“依法行政”的社会背景下将是举步维艰的。

2.长期省籍习惯下所形成的传统地域观念过于强大。我国省级行政区划的划分，是依据一定的历史沿革、山川地理、风俗民情等共同因素所形成的，它的存在已经有了几百年的历史，在过去交通和通迅极其落后的时代背景下，人们活动和交流的范围极其有限，行政区划的幅员范围，大致就成为了在这一范围内人们活动和交流的空间界限。在这一特定的范畴内，人们生存和活动所依赖的自然地理特征、气候特征、山川地貌、风俗民情，以及在这一自然环境中所形成的自然经济形态，生活习俗等，铸就了具有鲜明地方特色的地域观念，从今天我国大部分的省（自治区）级行政区划看，每一个省（自治区）都有自己地方特色的地域观念，这种观念在几百年的历史演变中不断被强化，形成了隶属于这一模式下人们的基本价值观、生活方式、方言特色，形成了主导许多人行为方式选择的内在驱动，带有突出的地方文化烙痕。{4}

这种具有省情特色的地域观念，是长期历史发展过程中形成的心理积淀，在中国，大多数人的地域观念是根深蒂固的，“某某省人”是他们最普遍认同的地域身份标志，地域观念成为主导人们参与社会活动、经济活动重要的心理影响因素。这种地域观念中的各要素深深地植根于他们的意识和行为方式当中，对地方文化的认同和依赖，形成了他们维护这一文化模式的顽强性和自豪感；这是因为他们的生活方式、生活价值观念、生活目标的追求、风俗习惯、经济利益的获取途径和享受方式等，都与多年来植根于他们头脑中的地域观念和亚文化模式有着种种割不断的内外在联系。改革开放以来，社会发展和经济生活的变化，虽然弱化了这种观念和文化积淀，但那种对内在心态起支配作用的“根意识”，却使他们在面对变革各种传统的过程中，必然要带来程度不同的心理障碍和心态失衡。

3.省级政区重新划分过程中民族问题复杂。尽管现行省级行政区划改造是必然的，尽管各种省级政区改革的方案中均已充分考虑到我国民族分布特点与民族区域自治的基本国策，并已做好相应措施，但在少数民族地区实行省级政区改革时不可避免地要划小一些面积较大的自治区，将原本在一个省区的同一民族划分到不同省（自治省），并加以重新组合，还涉及撤消自治州这一级民族自治机关的问题等。这些问题如不解决好，势必对我国的民族团结、国家的繁荣稳定带来不必要的麻烦。

4.现行经济利益格局的对新的省级政区影响。在省制改革的过程中，经济因素的制约始终是个不容忽视的难题。就现行中国经济格局而言，东西部之间的差距是很大的，即使在省级范围内，这种不平衡的格局也是大量存在的。由于大部分省的幅员都比较大，中心城市根本不可能辐射到经济落后地区；况且也因区域范围较广，地理环境的差异，经济发达地区与其他地区是以板块形式截然分开的。这种在今后相当长一段时期内仍然可能持续的现状，决定了省级行政区划改革必然要对现行地方经济利益格局产生强烈的冲击，其负面效应是将会损害区域范围内的利益流向，而且还将给许多人的切身利益造成相当大的损失。况且这种格局状况下的省份划分必然要产生新的富省与穷省，甚至它们之间的差距将在发展中进一步拉大。这显然与省级行政区划改革的初衷是不相符的。

5.省级行政区划改革后精简下来的富裕人员的安置与分流问题。也许有人担心增设那么多省级行政区，会不会不利于精简机构？这种担心其实是多余的。下面以60个省为例说明原因：（1）增设省级行政区是以撤消地级行政区为前提的。目前的31个省级行政区（不含台港澳地区）扩展到57个（不含台港澳地区），增设了26个省级行政区，却同时也撤消了333个地级行政区，按目前编制情况，省政府平均1.2～1.5万人左右，地级政府平均0.6～0.8万左右，因分省最多增加39万人，但同时又因为撤消地级行政区，最少可以减少了199.8万人，两者相抵净减160.8万人的编制；再加上地级市取消后，原地级市所辖的众多市辖区合并为一个“市”，还会减少大量的人员编制。（2）目前的机构改革是适应社会主义市场经济的，随着机构改革的进一步深入，机构和人员将进一步减少，这种趋势必然要进一步发展并延续到新的省制改革中，特别是省级行政区划改革的配套机构改革（见表1），故不用担心机构的精简问题。

相反，值得关心倒是省制改革后精简下来的富裕人员的安置和分流问题。这个问题必须事先有个通盘考虑，否则会极大地影响广大公务员系统的工作积极性，尤其是地级政府机关公务员系统的稳定和正常开展，甚至影响到社会的稳定。这从一个侧面也可以告诉我们省制的改革的复杂性，必须是循序渐进的，现在就可以通过机构改革，逐步分流，使得富裕人员的安置问题慢慢消化于改革的过程中，而不是一步到位式的大爆发。

6.长期以来“大一统”、中央集权的思想是我国合理划分中央与地方权限的障碍性因素。历史上，我国一直是单一制国家，实行高度的中央集权体制，在中华民族的传统政治文化中，“大一统”与中央集权的思想根深蒂固，至今仍然对人们的心理、生活方式和行为方式，乃至对整个国家制度产生深刻影响。由于长期以来“大一统”的中华传统、中央集权的政治体制等为核心的政治文化和政治思维定势，及其产生的强大惯性作用，成为我国中央与地方适度分权，构建和谐府际关系的障碍性因素。

三、我国省制改革的配套措施

正如前所述，行政区划具有系统性与综合性的特点，牵涉的关系很多，所以，行政区划的改革，还必须有其他配套的改革措施。

1.制定与修改涉及行政区划的法律法规。首先是对宪法的相关条文的修改，特别是宪法第30条，取消“较大的市可以分为区、县”与“自治州分为县、自治县、市”的规定，并完全取消自治州的一切表述。宪法的其他涉及行政区划的条文也要做相应的修改。其次，其他法律法规也应该做相应修改。如组织法、民族区域自治法及其他一切法律依照本宪法的修改精神，将原文中将有关行政区划层级方面的表述进行修改，使其与国家行政区划体制改革的精神保持一致。第三，制定行政区划法，把中央与地方权限划分用法律形式固定下来，将行政区划管理纳入法制化轨道，确保我国行政区划体制的稳定发展。

2.省级行政区划改革的循序渐进。中国改革开放取得巨大成就的一个重要经验就是改革是循序渐进的，避免引起社会政治经济的巨大震荡。省级行政区划的改革是关系到国家政权建设、生动合理布局、经济合理发展、机构人事制度、社会稳定、民族团结等的大事，涉及方方面面，是一项复杂的系统工程，也是一项敏感的工作，实施得好，则可达到改革的目的，否则就会带来无穷后患，因而绝不可能也不会一蹴而就，而是需要花费30~50年，甚至是上100年时间来逐步实施，也就是要遵循循序渐进的原则。

首先，推进省直辖县市的改革试点。省—县直辖的事实上已在我国业已存在，如京、津、沪、渝四个直辖市体制，海南省也基本上体现着省县直辖的要求，目前仍可在一些面积不太大、管辖县市数不太多的省区（如吉林省、浙江省和宁夏自治区等）取消市领导县体制，实行省直辖县市的行政管理体制。

其次，积极创造条件，进行划小省区，设立新的省级政区的试点。从行政区划动态调整过程来看，1988年设立海南省，1997年设立重庆市都是划小省区的先行尝试。目前，我国仍可在一些有广泛共识的地区先行实行，如以徐州为中心的淮海省的成立、四川省的分设，以及以青岛、大连、深圳三市的升格先行，从多方面综合地进行省级行政区划的改革，坚持成熟一个实施一个，坚决杜绝一哄而起。

3.国家政府机构层级的改革。我国行政区划与国家行政机构在层级上面的对应关系是非常严密的，部（委）—省、司—厅—地（州市）、处—县、科—乡镇，一一对应，形成一个严密的等级体系。在行政区划序列中取消地级政区后，相应的国家机构也应该随之进行整合，主要是中央部门的司（局）与处重组为新的司（局、处），作为部与科的中间层次，省级政府机构也做相应重组，分别对应行政区划与列的省—县—乡三级（表1）。这种政府机构层级的改革尤显重要，否则出于“官本位主义”，省直辖县市很难坚持下去。

4.有意识地大力培育一些区域性中心城市。区域性中心城市在我国各地的经济发展中起着极核作用和巨大的辐射、推动作用，在新增的省和自治省的省会城市，均是一些该区域的中心城市，或者是区位条件好，有望发展成该地区的中心城市，但目前而言，除个别（如徐州、齐齐哈尔等）外，其他均是中等甚至是小城市，特别有必要重点地、有意识地积极培养，主要措施如下：

第一，用现行的行政区划调整手段，合并一些紧邻县市区，整合成一个新城市，以便更为协调发展，如现有的省会城市或主要城市中，广州—佛山、深圳—东莞，武汉—鄂州，长沙—株洲—湘潭，西安—咸阳等，未来的新省会城市中，酒泉—嘉峪关，奎屯—乌苏—独山子，安阳—鹤壁等。

第二，通过中央政府及部委和各省级的各种规划的制定与相应调整，有意识地在一些新的省会城市地区布建更多的基础设施和基础工程，尤其是像铁路、高速公路等国家重点交通网线和基础产业的建设，对改善城市的区位条件，促进城市规模的提升均有重大意义。

5.深化我国户籍制度的改革。中国要实现现代化，一个重要前提就是废除城乡二元户籍制度。各国现代化的经验表明，现代化在很大程度上与城市化有关。尽管改革开放以来，我国各界对户籍制度弊端的认识日益加深，政府也开始逐步放松对人口迁徙的严格控制，从1984年以来中央出台一系列政策法规，对户籍制度进行改革，并也已经取得可喜成效。特别是1998年底，中国政府签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承诺保护国民享受迁徙自由和选择住所的自由。我国户籍制度改革进程表明，农民“进城”的制度性阻碍即将扫除，必将大大促进我国城市化进程。

我们在乐观的同时，也必须看到，虽然户籍改革业已展开且本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。这也表明，户籍制度改革要想切实取得成效，不能靠户口一迁了之，而应该及时认真总结各地经验，着眼于着眼回归户籍制度本位功能，搞好综合配套举措，进一步深化户籍改革，推动我们政治公平民主、实现社会的和谐发展。

[本文得到中国博士后基金会第四十三批博士后基金资助（基金编号：20080430093）]

注释:

①刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].科学出版社,1999.149

②贺曲夫.我国省制改革的原则和新省区的产生模式与命名研究[J].中国方域——行政区划与地名,2005(2)

③戴均良.中国市制[M].北京:中国地图出版社.2000

④谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京:中国广播电视出版社,1998

（作者简介：贺曲夫，天津师范大学政治与行政学院政治学博士后流动站博士后 天津 300387）（责编：若佳）