环境公益诉讼制度构建理论问题研究

毛海飞

摘要：环境公益诉讼也是公益诉讼的一种。本文主要从环境公益诉讼的特征、环境公益诉讼制度构建的现实基础和理论基础、建立我国环境公益诉讼制度的理论思考等几个方面来完善我国的环境公益诉讼制度。

关键词：公益诉讼；诉讼模式；环境污染

环境公益诉讼是指公民、法人或其他组织及国家机关根据法律规定或授权对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的法律制度或诉讼模式。

在我国，比较具有现实意义的是普通公民或社会组织根据法律的规定或授权针对行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的环境污染和生态破坏等损害公共环境权益的行为，为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度，即普通环境公益诉讼。根据被诉主体的不同，普通环境公益诉讼分为两类，一种是针对法人或其他组织及个人等环境损害者的公益诉讼，称之为环境民事公益诉讼；另一种是针对环境行政机关及其他公共权力机构的公益诉讼，称之为环境行政公益诉讼。

一、环境公益诉讼的特征

比较各国实行的环境公益诉讼制度，虽然具体法律规定各不相同，但是与传统的诉讼制度相比，可以看出它们都具有以下几个方面的特征：

(一)当事人的广泛性

环境公益诉讼的原告并不是利益直接受侵害者。由于环境污染或破坏行为所引起损害首先是对环境的损害，其次才是通过环境为媒介对人的损害。而且，在有的情况下，虽然存在对环境的损害，却不一定对人造成损害。这种特殊性决定了环境公益诉讼与一般的诉讼之间在当事人适格上的不同。在环境公益诉讼中，环境公益诉讼的原告申诉的基础不在于自己的某种利益受到侵害或威胁，而是在于希望通过诉讼途径保护因私人或政府的违法行为而受到损害或有可能受到损害的环境公共利益。因此，各国都对环境公益诉讼主体资格进行了放宽，使越来越多的公民或组织可以通过司法途径维护环境公共利益。所以具有起诉资格的原告和被诉对象都更加广泛。

(二)诉讼理由的预防性

一般的诉讼都要求有具体的利益受到损害的事实，是一种对损害的弥补和事后救济，而环境公益诉讼更强调事前的预防性救济。这是因为环境损害所造成的后果十分严重，难以以金钱来衡量。并且有很多的损害是不可逆的，难以弥补，即使可以通过治理达到受损害前的状态，所花费的财力物力以及资源都是很巨大的。因此，将环境损害的可能性作为起诉的理由，可以减少或防止损害结果的发生，将损害遏制在萌芽状态，这种防患于未然的预防作用在环境公益诉讼中就十分明显。在面临环境公益遭到损害威胁时，就根据对环境公益侵害的潜在可能性来决定是否受理，运用司法手段加以排除，从而阻止环境公共利益遭到无法弥补的损害。

(三)诉讼领域的非独立性

环境公益诉讼并非独立的诉讼领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。如前面对环境公益诉讼的分类，这种诉讼可以适用民事诉讼程序，也可以适用行政诉讼程序，这主要取决于被诉的对象。因此，不能将环境公益诉讼与传统的诉讼模式断然分开，而是紧密相连的。如果被诉的是对环境造成损害的公民、法人、或其他组织，就适用环境民事公益诉讼程序。如果被诉的是对环境公益造成损害或者由于其行政行为(包括不作为)与环境损害的形成有合理的联系的行政机关，即适用环境行政公益诉讼的一些规定。不同的是，环境公益诉讼在这些方面有特别要求，比如，诉讼主体资格放宽，举证责任倒置，诉讼利益是为了环境公共利益，诉讼时效更长等。

二、环境公益诉讼制度构建的现实基础和理论基础

(一)现实基础

人们环境意识的提高是我国建立环境公益诉讼制度的现实基础，我国的环境污染和破坏已经到了很严重的地步，而在我国环境立法与司法的缺陷使得环境损害并没有得到实质改善。随着经济的发展，人们的环境意识的提高，开始注意到爱护与保护赖以生存的环境，这是环境公益诉讼得以建立的前提。只有当环境问题得到人们的广泛关注时，才会为了社会的环境公共利益向法院提起诉讼，才能起到以社会的力量保护环境的目的。

随着我国法制现代化进程，法律的逐渐完善，我国的一些法律方面的规定已经为环境公益诉讼提供了依据，且不论其法律实效性如何，毕竟有了法律依据就是一种进步。如：我国的《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。《大气污染防治法》第5条规定“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”。这里的规定有些不明确，并且缺乏诉讼法方面配套的法律规定，所以，环保法的这一规定便被法院“冷处理”了。如果某位公民要依据这一规定为环保公益向法院提起诉讼，法院会以诉讼法没有规定为由不给起诉人诉讼资格。

(二)理论基础

公民环境权的确立，是当代宪法理论的一个重大发展，是公民依法利用环境，享受适宜的生活环境条件的法律保障，同时也为环境公益诉讼原告资格的扩张提供权利保障。所谓环境权，指的是环境法律关系的主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。它赋予公众参与环境保护，参与国家环境管理的平等资格，确立当代人保护后代人合理的环境资源福利需求的起诉权，是公民参与环境公益诉讼的理论基础。

在1972年6月联合国召开的人类环境会议中，通过了《人类环境宣言》，环境权首次得到承认。该宣言宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”在环境权得到国际社会的承认以后，我国《宪法》第26条第1款也规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定虽然不是对环境权的直接确认，但也可以推导出国家环境管理的职责和公民参与环境保护的权利。

环境权被确认为一项基本人权，为环境公益诉讼提供了法律依据。在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。因此，在宪法上承认公民环境权的存在，就为公民的环境权的救济奠定了基础。环境权作为一种道德权利，是人的“应有权利”、“与生俱来”权利。公民的环境权的主要内容是通过参与环境保护活动获得良好的生存环境的权利，它包括两种权利：实体上的权利和程序上的权利。实体上的环境权是与公民的切身利益直接相关的权利，如清洁空气权、清洁水权等。程序上的权利是为保障实体上的权利而设立的权利，如环境知情权、环境事务参与权等。

三、建立我国环境公益诉讼制度的理论思考

通过对外国一些法律先进的国家的环境公益诉讼制度的了解之后，结合我国目前的法律状况，可以通过完善

一些相关的法律法规来完成环境公益诉讼的制度设计，环境公益诉讼不是一种独立于传统的民事、刑事、行政的诉讼形式，可以在修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的时候，修改或加入一些有关公益诉讼的规定，就可以达到完善立法的目的。

(一)诉权扩大

所谓诉权，是指当事人请求人民法院对其民事财产权和人身权进行司法保护的权利。诉权是当事人进行民事诉讼的基本权利，当事人有了诉权，才能向人民法院提出保护其民事权益的请求，才能有诉。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，是赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。广大的社会成员(不论是公民、法人或其他组织)享有了提起环境公益诉讼的权利，也就意味着，环境保护不只是政府环保部门的职责，对环境的监督也是社会成员的权利。对破坏环境的行为可以诉诸法院，使违法者得到应有的惩罚，使环境得到更加有力的保护。是在国家环境权益和社会公共环境权益受到侵害后进行补救的重要途径。

(二)行政程序前置

在美国的公民诉讼中，有关于60天告知义务的制度，可以在将不法行为者告上法庭之前，给予其一段合理时间改正违法行为，停止对环境的破坏，消除负面影响。如果，可以不用通过司法救济就达到与诉讼相同的效果，这样，既可以节约司法资源，又可以给违法者一个自新的机会。这种告知义务虽然并不意味着行政程序的前置。但是，我国的法律规定公民有控告和检举的权利，虽然没有明确指出向谁提出，但是，无外乎是行政机关或者司法机关。而对行政机关提出控告就可以理解为行政程序前置。在公民向法院提起诉讼以前，先向有关的行政机关，如环保部门提出检举和控告，一方面可以是行政机关注意到平时工作中疏忽的环境问题或不易被察觉的破坏环境的违法行为，另一方面，也可以督促行政执法部门及时采取措施制止违法行为，减少对环境的危害。如果在此期间违法者没有停止违法行为，行政部门也没有采取有效的措施加以制止，那么，就可以向法院提起环境行政公益诉讼或环境民事公益诉讼。

(三)诉讼时效及诉讼费用承担

在传统的三大诉讼法中都有关于诉讼时效的规定，超过诉讼时效既丧失请求人民法院保护其利益的权利。不同的情形有不同的时效期间，长短不一。最长的诉讼时效为20年。那么环境公益诉讼应该设置多长时间的诉讼时效才合理呢?《民法通则》的有关司法解释中规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益的需要，而环境公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

诉讼费用的承担在三大诉讼法中也有所不同，民事诉讼和行政诉讼的诉讼费用由当事人承担。而环境公益诉讼是为了社会，为了公共的利益而提起的诉讼，不是为了个人私益，在提起环境公益诉讼中所产生的律师费、鉴定费等等诉讼费用，也应当由法院判令违法者承担。这样可以提起人们对环境保护的积极性，不会因为额外的经济负担而漠视环境的破坏，有利于对环境的保护。

(四)救济方式

在法院受理环境公益诉讼案件并审理之后，效仿美国的公民诉讼制度，可以有以下几种方式达到救济的目的：首先，就是法院颁发禁制令以停止污染环境的行为会要求主管机关采取具体措施以贯彻法定要求。禁制令时法院采取的最严厉的措施。其次，是采取补救措施，对于一些没有必要颁发禁制令的情况，法院认为可以采取补救措施。比如，环境已经遭到破坏，而污染行为已经实施完毕，在这种情况下，就可以要求违法者采取补救措施，消除对环境的负面影响或恢复原状。再次，是处以罚款，这是一种对违法者的经济制裁，与一般的民事诉讼的罚款不一样，罚款所得不能判给原告，而是要收归国有，可以用于专门的环境治理基金，用来改善环境质量或其他公益性项目。

(五)激励措施

由于公益诉讼关系到的是公共的利益，个人或者其他组织很少会去关心与自己关系不大或者对自己影响不大的事情。因此，有必要设立一些奖励的激励措施，来刺激更多的人对环境的关注。不仅仅是在诉讼费用方面的倾斜，而且，如果任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起环境公益诉讼胜诉后，就应受到奖励。环境公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到奖励。这种奖励可以由法院视情况用罚款的一部分作为奖励，也可以用罚款及惩罚性赔偿金构成的环保基金对原告的诉讼成本进行补偿。

注释：

①叶勇飞：“论环境民事公益诉讼”，《中国法学》2004年第5期，第106页。

②程亮等：“浅论环境公益诉讼原告资格”，《商业现代化》2006年第26期，第284页。

③叶勇飞：“论环境民事公益诉讼”，《中国法学》2004年第5期，第105页。

④李艳芳：“美国的公民诉讼制度及其启示”，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123页。

参考文献：

[1]吕忠梅等：《环境资源法学》，科学出版社，2004年版。

[2]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版。

[3]蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年版。

[4]金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社，2001年版。

[5]江伟主编：《民事诉讼法学》，高等教育出版社，北京大学出版社，2000年版。

[6]罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1990年版。

[7]别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年版。