新中国人口政策的形成

汤兆云

从新中国成立到“文化大革命”爆发之前的17年时间里，党和政府已初步认识到人口问题的紧迫性，把控制人口数量的节育政策上升到国家计划和国策的高度，反映在人口控制方面，是人口出生率较前期的大幅度下降。由于种种原因，此期的人口节育政策未能有效贯彻下去，因而人口数量没有得到明显控制。但此期的人口政策作为当代中国人口政策的一部分，是现行人口政策发展的基础。

一

由于多年政局不稳，对于中国人口一直未取得准确的统计数据。1912年以来，关于中国人口数量的统计数值多达几十个，范围从4亿到4.8亿不等，而4.5亿则是流传最广、接受程度最高的估计值。1941年至1944年联合国人口统计年鉴公布的中国人口是4.5亿。新中国成立之际，一般认为中国人口数为“4万万”左右。1949年9月21日，毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上说：“我们的极好条件是有四万万七千五百万的人口和九百六十万平方公里的国土。”

从中华人民共和国成立到1953年的建国初期，新中国政府着力于医治战争创伤，恢复和发展工农业生产，完成民主革命的任务，尚难以提出一项明确的人口政策和生育政策。由于人口速增给社会经济发展带来的严重不利后果具有滞后效应，并不即时在社会经济中反映出来；相反，由于生产关系的变革解放了社会生产力，似乎证明了毛泽东关于革命加生产即能解决吃饭问题观点的正确性。于是，毛泽东“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”的思想，成为该时期关于人口的主流思想；另一方面，在当时特定的国际国内背景下，苏联鼓励人口增长、奖励多子女母亲的政策和做法，也得到了新中国政府的支持并广为舆论所传播。因此，新中国政府自然不会产生限制人口增长和节制生育的决策意识，而有关部门从维护妇女健康的角度出发所颁布的限制打胎、节育及人工流产等规定，则成为一条不成文的鼓励人口增长的政策。

1950年4月20日，中央人民政府卫生部、人民革命军事委员会卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》。该办法以保障妇女生育安全和保护母婴健康为原则，明令禁止非法打胎，并对妇女打胎、节育及人工流产作出了非常详细的限制性规定：在打胎前必须经孕妇丈夫同意并签字，凡未经批准而擅自打胎者，对其本人及执行打胎者分别予以处分。1952年12月，由卫生部制定、经中央人民政府政务院文化教育委员会同意实施的《限制节育及人工流产暂行办法（草案）》规定：施行节育、绝育或人工流产手术者，需经当地公立医院或卫生主管机关指定私立医院的主治医师会同专科医师诊断，报告院长并呈请当地卫生行政机关核准后，始得施行绝育手术或人工流产手术。一般私立医院及私人开业医师不得施行绝育手术；非按医师暂行条例有关内容之规定，检查详细病案记录，并报经当地卫生主管机关核准，不得施行人工流产手术。对于避孕药具的出售，《办法》规定：出售者必须向当地卫生主管机关呈报批准，未经批准的店铺、摊贩一律禁止出售避孕用具，而购买节育用具者必须持有医师证明交由药房按照限量出售。药房出售节育用具每季度应向当地卫生主管机关报告销售数量一次。凡违反规定的药房，卫生主管机关应予以适当处罚。1953年1月12日，卫生部通知海关“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”。是月14日，卫生部又批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关及中国医药公司，重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。

建国初期新中国政府关于禁止人民群众进行节育、人工流产和避孕的规定，以及对节育用具的严格管制，虽然是着眼于母亲和子女的健康，但却使广大有节育要求的群众失去了节育的可能性。同时，该时期关于人口节育的规定直接导致了人口增长过快，影响了人民生活的改善和社会经济的迅速发展。新中国成立后，人民群众生活水平有了较大改善，但人口迅速增长和人民生活改善的矛盾也很快暴露出来，人民在吃、穿、住、交通、教育、卫生等方面都存在着不少困难。消费资料的增长在许多方面还不能满足人民群众的生活需要。

二

为了配合1954年即将召开的人民代表大会各级代表的选举，在人口登记的基础上做好选民登记工作，也为制定发展国民经济的第一个五年计划提供依据，1953年6月30日，我国进行了建国以来第一次全国性的人口普查。普查结果的数据表明，中国人口已远远超过毛泽东在新政协一届会议上所说的“四万万七千五百万的人口”，而是五亿八千多万。庞大而激增的人口与自然资源、环境资源、社会资源等形成尖锐的矛盾，人们在日常生活中已感到住房日益紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄妇女的避孕要求变得强烈起来。政府领导人也感受到人口增长过快的挑战和压力。1953年9月29日，周恩来在人口普查3个月后的一次报告中不无忧虑地指出：“我们大致算了一下，我国人口大概每年平均要增加一千万，那么十年就是一万万。中国农民对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们的一个大负担。”

邓小平是最早支持节育的国家领导人之一。1953年8月，他对卫生部采取反对节育的政策提出置疑，对卫生部通知海关查禁避孕药具表示反对，并敦促抓紧下发《避孕及人工流产办法》。1954年5月，邓小平在时任全国民主妇联副主席的邓颖超《关于帮助自愿节制生育的干部解决困难的建议》的来信上作了批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的。……就应采取一些有效的措施。”在邓小平批示的推动下，1954年11月，卫生部发出《关于改进避孕及人工流产问题的通报》，规定“避孕节育一律不加限制”，“凡请求避孕者，医疗卫生机关应予以正确的节育指导”，“一切避孕用具和药品均可以在市场销售，不加限制”。同年12月，鉴于社会上关于节育问题议论较多，为表明党中央的态度，刘少奇主持召开节育工作座谈会，明确宣布“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的”。

在中央的催促下，1955年2月，卫生部起草了一份报告，检讨了过去草率反对节育的做法，提出“在中国今天的历史条件下，是应当提倡节制生育的；在将来，也不应反对人民群众自愿节育的行为”。同年3月，中央对报告作出批示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。”1956年9月，周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，重申了“提倡节制生育”的方针，并要求卫生部协同有关方面对节育采取有效措施，进行适当宣传。同年公布的《1956－1967年全国农业发展纲要》把计划生育的政策扩展到广大农村，“除了少数民族的地区外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女”。1957年2月11日，刘少奇、邓小平分别发表了关于节育问题的谈话。刘少奇说：“避孕问题，我们要无所顾虑地搞。”邓小平说：“节育问题，不是个小问题，这涉及我国人民长远生活的改善问题。……我们要想尽一切办法实行节育。”1956年的粮食产量比1949年增加了一千四百多亿斤，而人口增加了八千多万，人均粮食产量不增反降。毛泽东开始意识到人口增长过快的弊端，他深有感触地说：“我们这个国家的好处就是人多，缺点也是人多，人多就嘴巴多，嘴巴多就要粮食多，增加这一千四百亿斤粮食就不见了，有时还觉得没有粮食。”于是，毛泽东关于人口的思想渐次从“人多是好事”向节制人口的思想转变，并一度提出了“计划生育”的观点。1957年是毛泽东讲人口问题最多的一年。3月1日，他在最高国务会议第11次（扩大）会议上强调：“人类要自己控制自己，有时候使他能够增加一点，有时候使他能够停顿一下，有时候减少一点，波浪式前进，实行有计划地生育。”10月9日，毛泽东强调：“计划生育，也来个十年规划。少数民族地区不要去推广，人少的地方也不要去推广。就是在人口多的地方，也要进行试点，逐步推广，逐步达到普遍计划生育。……人类在生育上头完全是无政府状态，自己不能控制自己。将来要做到完全有计划的生育，没有一个社会力量，不是大家同意，不是大家一起来做，那是不行的。”党和国家领导人对节育工作的重视，有力地推动了人口政策的制定和落实。

这一时期，党和政府已经认识到控制人口和实行计划生育的重要性，政府有关部门此前制定的关于禁止人民群众绝育、人工流产和节育的规定也已经逐渐被打破。1957年5月，中华全国总工会在给国务院的请示中提议，对因节育施行人工流产或绝育手术的职工按劳保条例给予经济照顾。国务院在同年10月12日发出《关于职工绝育、因病施行人工流产的医药费和休息期间工资待遇问题的通知》，予以确认。

三

正当我国人口控制工作逐渐走上健康发展轨道之时，1957年夏突然开展的反右斗争以及随后掀起的“大跃进”运动，却中止了人口政策前进的步伐。马寅初的“新人口论”被贴上了“马尔萨斯主义”的标签，一些主张制定和实施人口政策的学者被打成右派分子，他们提出的有关控制人口增长的主张成了反党反社会主义的言论。

这一时期，毛泽东关于中国人口问题的思想一直处于矛盾之中。1957年2月，他对马寅初“控制人口”的主张还表示赞赏，但不久他就提出了“人多是好事”的观点。《红旗》杂志社论《大踏步前进的九年》说：“而当人民挣脱了重重枷锁，建立了社会主义制度之后，人民群众成了土地和机器的主人，从被迫劳动变成自觉劳动，人口众多就成为促进国民经济和文化更迅速发展的极重要因素。”1958年4月15日，毛泽东在《介绍一个合作社》的文章中写道：“除了党的领导之外，六亿人口是一个决定的因素。人多议论多，热气高，干劲大。”

1958年5月5日，中共八大二次会议不点名地批判了马寅初和他的“新人口论”。大会工作报告指出：“某些学者甚至断定，农业增长的速度还赶不上人口增长的速度。他们认为，人口多了，消费就得多，积累就不能多。”“他们只看到人是消费者，人多消费要多，而不首先看到人是生产者，人多就有可能生产得更多，积累得更多。显然，这是一种违反马克思列宁主义的观点。”1958年5月4日，陈伯达在北京大学60周年校庆纪念大会上说：“马寅初要对他的《新人口论》作检讨。”7月，康生在北大作报告时更是指责马寅初的《新人口论》是“马尔萨斯的马家”，而不是“马克思的马家”。同年5月9日，《光明日报》开辟专栏批判文章，就马寅初的人口平衡论进行讨论，并认为这个讨论涉及到哲学、政治经济学的若干根本问题，特别是唯物辩证法的根本问题。当时，参加批判马寅初学术思想的多达200余人，他们先后在《光明日报》、《文汇报》、《北京日报》、《新建设》、《经济研究》等全国性报刊发表了58篇批判性文章。这些批判文章给《新人口论》冠以三顶大帽：它是马尔萨斯主义，否认“人多是好事”这样一个历史唯物主义的重要原理；否认了社会主义制度的优越性，因为“人口相对过剩”是资本主义特有的规律，社会主义制度下是不会出现多余人口的；对6亿人口缺乏感情等。

这一时期，一些同意马寅初《新人口论》观点的人，如著名人口学家吴景超、陈达等人，都被打成右派分子。因此，在不正常的学术批判和政治运动的压力下，刚刚起步的人口控制工作停顿了下来。

四

1958年至1960年，在中国社会主义经济建设中出现了一场拔苗助长式的“大跃进”运动。由于这场运动违背了经济发展的客观规律，它不但不能使中国的经济得到迅速发展，反而导致了国民经济的严重混乱，加上自然灾害的侵扰，1959－1961年间粮食严重短缺，全国性大饥荒发生，中国社会进入三年困难时期。困难时期过后，出现了“补偿性”生育，中国人口以更快的速度增长。1962年，我国人口自然增长率、人口总和生育率分别为26.99‰、6.02，比上年分别增长了23.21‰、2.73。1963、1964年两率继续攀升，1963年的自然增长率与总和生育率分别为33.33‰和7.50，均达到新中国成立以来的最高峰。

面对人口与粮食的尖锐矛盾以及居高不下的人口自然增长率，1962年2月，周恩来重新提出要“节制生育”。他说：“从长远来看，我们不仅要减现在的城镇人口，减现在的职工，还要控制人口的增长。在人口多的城市，在人口密的地区，应该提倡节制生育、计划生育。”同年11月，周恩来又说：“要公开宣传节育，对年满18周岁的男女不管结婚未结婚，都可以讲给他们听。……宣传节育过去抓迟了。”很明显，处在经济工作第一线的国务院总理已经感受到了庞大人口及人口快速增长的沉重压力。同年12月，党中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》。《指示》认为“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。认真的长期的实行这一政策，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于教养后代，有利于男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，也有利于我国民族的健康和繁荣。因此，提倡节制生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求”。《指示》把在城市和人口稠密的农村开展节制生育、控制人口自然增长率强调为“既定的政策”，说明中央和国务院已对实施节制生育的人口政策有了正确的认识。在经历了五十年代人口理论的争鸣及对马寅初“新人口论”的批判，在经过“大跃进”和三年困难时期的教训后，党中央、国务院首次针对计划生育工作发出专门文件，认为“提倡节制生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求”，这在新中国人口政策史上具有里程碑式的意义。

1963年至“文革”之前，毛泽东、周恩来等党和国家领导人多次对节制生育问题作出指示。1963年2月，周恩来强调：晚婚和节制生育，是卫生保健中关系到全民族健康和全民族前途的问题；这个问题过去曾经提倡多次，但重视不够，常常放松；我们是人口众多的国家，人口虽多，应该肯定是好事，但是长处中也有麻烦；要节制生育，一对夫妇生两个就够了；节制生育，在绝育问题上，男同志应负主要责任；这要在社会上造成一种风气。1965年1月9日，毛泽东和美国友人斯诺谈话，斯诺问：“主席对中国计划生育的进程感到满意吗？”毛泽东回答：“不满意，在农村还没有推广。最好能制造一种简便的口服避孕药品。”1965年8月，毛泽东对卫生部负责人说：“你们开展农村卫生工作后，要搞节制生育。”

在党中央、国务院的督促下，1963年10月，卫生部对不利于节制生育的职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定进行了修改：今后职工做节育和结扎手术，一律免费，并且给予短期休养时间，工资照发；居民做节育和结扎手术的费用，可以酌情减免；同时要加强计划生育的技术指导，规定各级综合医院和妇幼保健机构应建立和切实加强避孕指导门诊，凡是有条件的，都应当承担节育和结扎手术，并且保证手术质量，严防发生事故；卫生部门应当会同科研部门和医药院校努力研究安全、有效、简便、经济的避孕方法，经过试验取得可靠的效果后再积极加以推广；有关部门要积极安排节育药品、用具和器械的生产，保证原材料的供应；产品要力求质量好、规格全、价钱便宜；要大力提倡晚婚，并作出限制早婚的全国性统一规定。