急就政策模式与中国高等教育

内容摘要 出自良好愿望的大学扩招和产业化政策把高校变异为失业后备军的供给者和商业世界的竞争者。之所以出现这样的结局，与政府的高等教育政策供给模式有密切的关联。从总体上讲，中国高等教育政策的供给模式，是一种受到大学外部处境决定的急就政策模式，这种模式违背了大学自身的规律。彻底解决中国大学发展的根本问题，既需要仰赖中国改革开放的有效深化，也需要自信地吸纳并创新西方大学的经验；其中更为紧要的是，中国大学必须脱离战时思维的约束，告别急就政策模式，实现理性筹划。

关 键 词 大学扩招 急就政策模式 战时思维

作者 任剑涛，中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师。（广州：510275）

中国高等教育存在问题，①这已经是中国社会的一种共识：10年前开始的大规模扩招，不仅引发大学发展内源动力的衰变，而且也是造成数百万大学毕业生失业的原因之一；教育产业化的热闹鼓吹，也因其导致大学教育的不公平，丧失了公立教育的公正性而广为诟病。然而需要进一步探问的是，中国高等教育出现问题的根源何在？这就有必要在描述问题的基础上追根溯源，对中国高等教育问题的深层原因进行治理。否则，就不足以解决问题，也就无法将中国高等教育引导到健康的状态。本文预设一个急就政策模式来分析中国高等教育的现状与出路。急就政策模式，就是缺乏总体的、长期的政策考量，仅仅是由于当下需要而紧急出台的政策模式。当代中国高等教育的发展与问题均源自这一政策模式。

尴尬的高等教育

中国高等教育的问题十分令人关注。不必说高等教育的精神生产、社会引导、知识革命、技术创新难以满足迅速发展的中国社会的需要，就是高校内部运行的状况也早就为人所抨击。前者关乎中国高等教育的全局问题，后者直指中国高等教育的内在弊端。就前者看，30年来中国高等教育发展落后于社会变革，几乎被中国社会挟持着前行，未能提供给转型中国充足的高质量的精神与知识产品。首先，中国高校的人文学科既无法产出适应中国现代性转变的哲学，也无法发挥整合民族精神的效用，相反，人文学科自身的人文品质实在令人担忧。其次，中国高校的社会科学门类既无力在知识上清楚描述中国社会的转型，也无力对社会转型提供指引。再次，大学的科学研究不仅未能像所在的社会一样发生结构性的飞跃，相反，科学家既未能对人类总体知识的进步做出贡献，也未能对国人的科学精神发挥正面的引导作用。最后，技术领域的创新似乎也远离高校，统计表明，高校对科技进步的贡献尤其是在国家重大科技创新中所占份额很低。与这种尴尬相伴随的是，部分高校人文学科的急功近利，尤其是虚无主义思潮的甚嚣尘上。

总体而言，人文学科安于嫁接不同的观念，要么不辨是非，引进各种新奇而无助于国人认知和参与现代社会生活的理念，从而造成极端相对主义以至于虚无主义思潮的泛滥；要么就声称回到古代经典，号召人们皓首穷经。惟独当下的人文精神状况的研究，被他们视为落伍而遭受冷落。社会科学研究已经陷入一种引进美国实证主义研究模式而不能自拔的状态。至于社会科学说明和解释所在社会的任务，则几乎被遗忘，而其是不是具有美式社会科学的外部形式特征，却反而成为学者们关注的焦点。美式社会科学自身具有的深入社会生活的精神品质被有意无意地遗漏，社会科学几乎变成“别人的”社会知识嫁接，而不具有中国针对性。同时，中国的科学家群体日益陷入谋求国家指挥棒引导下的研究经费的状态中，在取得一定成就的情况下，科学家们谋求从事行政工作，几乎成为趋同的选择。技术专家不是致力于技术的总体提高和专门技术的创新，而是在服务于经济社会发展的名目下，他们大多致力于以一种专门技术谋取当下所得。部分专家严重忽视科学研究的非功利取向，这些技术对于公众的安全影响，几乎不为他们所考量。

就中国大学内部的治理而言，大学被揭开神秘的面纱，大学校园内部的偶发性悲剧事件暴露在公众的面前，并被媒介夸张地放大。教师的职业道德成为人们普遍关心的问题，抄袭和剽窃蔓延到国家教育部不得不成立学术道德委员会的境地。人文学家的崇高感和使命感严重流失，社会科学家将专业作为个人谋利的工具，科学家将科学作为增加利益获得的工具，技术专家蒙骗国家技术开发经费的事件不在少数。这就使得革命时代被神化的高等教育愈来愈被人轻视。当中国高校几乎无力供给民族精神所需要的产品时，高校本身的尊严也就每况愈下。

追溯起来，中国高等教育的这些尴尬境地与它的组织处境具有密切关系。从整体上讲，中国高等教育的定位、布局和管理方式存在的问题不容忽视。从定位的角度看，中国高等教育是总体政治布局中的一环。因此，它从来就受制于中国政治形势的需要。这就导致中国高等教育历来被政府政策所塑造。国家教育政策和教育运行的主管部门，几乎对大学事无巨细、无所不管——从学校的分级定位，到学校的发展规划，再到学校的招生规模、办学方式、教学计划、大学的评价，几乎完全是官方的，甚至大学修筑新的建筑物等等琐事也得国家或地方教育主管部门审批。

中国高等教育的尴尬状态就此注定：它面对的是国家与社会极高的期待，但其发展的非自主性却内在地限定了其满足这一期待的能力。因此，极高的希望与极大的失望之间，显现出大学处境与社会疏离的现实。人们期待大学教育权的兑现，但大学努力适应的结果是大学毕业生的失业。这固然与国家拓展就业空间不足有密切关系，但大学自身却逃脱不了被社会责难的命运。同时，大学资源汲取能力不足，导致它极端仰赖政府的资源供给，当政府资源无法倾斜性地向大学供给的时候，它只好将大学生抛向市场。中国高等教育的市场化政策就是在这种背景下出台的。但由此导致的大学追逐利润技巧的低下、履行教育公平责任的失落，一再为人批评。因此，大学教育产业化的取向如今无人公开申论。大学如何定位，似乎再一次陷入迷惘。

急就政策模式下的大学处境

中国大学处境的尴尬状况，有大学自身的原因。但更为主要的原因是政府政策模式注定的一种结局。本来，1999年开始的大学扩招，主观目的是为了扩大入学普及率，满足公众入读大学的高涨要求。大学教育的产业化取向，则是为了缓解扩招后大学获得政府投入不足的问题，主观意图不可谓不好。但大学扩招带来的大学转型，即从所谓精英型大学教育转变为大众型高等教育，不是减缓了大学面对的政策局限与社会需求之间的张力，相反加剧了二者间的紧张。因为大学教育的相关结果并没有与扩招和产业化相匹配。这种不相匹配，就扩招来看，既体现为就业安排和劳动政策的短缺，也体现为对大学生社会适应能力的高估，更体现为对就读大学的期待与结果之间反差关系的低估。而就教育产业化政策来看，既体现为相关产业政策的不配套，因此高估了大学将知识转变为产能的能力；同时也体现为对于高等教育公共性特质的认知不足，因此高估了人们为高等教育付费的积极性和能力；再者还体现为大学内部行政化运转转变为社会化运转能力的紊乱，这些都导致大学陷入了追逐利益的商业泥潭。

与之相悖反的是，出自良好愿望的大学扩招和产业化政策变异为失业后备军的供给者和商业世界的竞争者。之所以会出现这样的结局，与政府的高等教育政策供给模式有密切的关联。从总体上讲，中国高等教育政策的供给，是一种受到大学外部处境决定的急就政策模式的供给方式。这可以从两个角度来分析。一个角度是从1999年中国大学的急剧扩招来看，这一政策的制定并不是从国家政策的全局和长远视角考量的结果，而是应付当时中国的就业形势做出的急就性决断。由于遭遇1970年代后期和1980年代初期出身的那一批大学适学人口的巨大压力，同时面临人们享受高等教育的强大心理预期，并且面对亚洲金融风暴之后扩大内需的政策考验，政府几乎没有时间充分考虑教育政策的相关性条件，便出台了大规模扩招的政策。这一政策的瞬间有效性不容置疑：大学教育适龄人口如愿获得了接受高等教育的机会，庞大的家长队伍喜出望外地看到子女的成才，政府仅仅花费较低的成本就缓解了迫在眉睫的就业压力，大学获得的相对资源由此迅速丰富起来，高等教育的转变与社会转变的疏离也得到弥合。尽管大学扩招伊始，就有人质疑这种扩招会带来相应的问题，诸如大学毕业生的社会期望值的降低、大学生就业选择空间的缩小，以及大学教育质量的降低等等。但不到大学扩招后毕业的学生失业累积到数以百万计的时候，政府与公众并没有认真对待急就政策模式引导的大学扩招的弊端。

大学扩招政策急就性的显著局限，在失业问题日益凸显的情况下逐渐暴露出来：从内部讲，大学生失业被归咎为大学生不适应社会需要，大学教育质量和教育方式被人们放大观察。观察的结果是，人们普遍认为中国高等教育扩招稀释了教育浓度、降低了教育质量、放松了学生管理、疏离了师生关系、强化了大学谋利心、丧失了大学精神。从外部讲，大学扩招不可能处于线性增长的状态，因此在新世纪大学扩招达到极限的情况下，当大学扩招不再能满足人们入读大学的心理预期时，人们开始质疑因扩招而向大学进行倾斜性投资政策的合理性。在这种氛围中，人们认识到为了缓解就业压力制定的大学扩招政策，实在不足以有效地为国家和社会解决根本问题。相反，由于大学教育质量的整体下降，以及社会需求的逐渐提升，大学生群体与国家和社会的需求之间的距离日益扩大。反思扩招政策的声音由此发出并渐渐扩张。

变换角度看高等教育的产业化政策，这一政策的出台同样是应急政策的回应产物。这一政策不仅与教育主管部门亟欲缓解急剧扩张的高等教育规模与教育资源严重短缺的矛盾有关，而且也与借助高等教育的科学技术力量服务于急剧发展的经济形势需要有关，更与国内学界艳羡美国的产学研有机结合的高等教育模式有关。这三者贯穿着一种急功近利的政策布局心态。就上述三个方面而言，第一个方面可谓急就性的高教产业化政策出台的当下处境动力。作为教育主管部门来讲，面对短缺的资源与扩招迅速扩大的需求之间的矛盾，产业化的资源汲取前景显然诱导他们将高等教育推向市场，一者可以缓解资源短缺的压力，为规模疾速扩大的高校供给资源；二者可以逐渐甩开高校这一占据中国教育资源极大份额的包袱；三者还可以创新教育模式赢得公众的赞许。这确实有点皆大欢喜的感觉。这种心理预期下的政策决断其急就性不言而喻。

第二方面的原因则是因为中国高等学校与中国经济发展呈现的疏离，令教育决策者尴尬。高校的产业生产能力一直不高，尤其是国家高新技术，诸如军事、航天项目等等国家重大科技创新，高校的贡献份额几乎忽略不计。一种试图在高度发展的经济局面中一试身手的冲动，为决策者将高校推向市场的政策决断，提供了强烈的心理支持。

第三方面美国大学成功的产学研模式是急就性的教育政策外部的动力机制得以形成的直接导因。美国的高等教育领先于世界，一个最重要的原因就是因为美国大学成功地将产学研有机结合起来。这既为大学积聚丰富的办学资源提供了保证，也为大学显示自身影响社会的能力提供了证明，更为大学与社会的有效融合提供了典范。因此，20世纪世界范围内的大学典范不再是欧洲传统形态的大学了。那种将大学限制在创造和传播知识范围内的大学，绝对不如将前沿研究、知识传播和产业链条结合起来的大学机构更有吸引力。教育产业化的思潮在中国迅速兴起、教育产业化的政策在中国迅速出台，由此可以获得理解。②

政策的总体筹划与分步实施

中国的急就性决策模式，是国家处于革命状态和转轨情形所注定的决策模式。这里存在两种急就型政策模式。一是革命时代急就政策模式，它的形成有几重动力：一重动力是革命的不确定性，导致争夺政权的政治组织应对当前需要的政策制定定势。在革命时期，由于战争状态的制约，中国共产党不可能从容地应对全局与长期政策的需要。政策本身的需求也仅仅限于当下。因为对于一个是否有机会执掌全国政权尚在未定之数的政党而言，它不可能站在执政党的角度来制定应用于全国的、长期的政策。因此注定了革命党处在理想主义的全局期盼与现实主义的局部较量的张力之中。前者使革命党的政策具有凌空驾驭全局的想象色彩；后者使革命党的政策制定具有紧急应付当下局面的急就架构。当革命形势在发展过程中的时候，往往那种不确定性驱使革命党将主要精力用来应付后一种事务，“军中无戏言、愿立军令状”的军事急就态势不可遏制地带入和平时代。久而久之，革命党的政策定势就会潜移默化地成为它掌握全国政权以后的急就决策模式。

另一重动力是由革命党转变后的执政党迷恋战时经验，以至于形成了和平状态下结构上完全相同的急就政策模式。从1950年代以来，中国的国家决策模式就一直是急就决策模式。就其核心结构来看，这种决策模式把和平时期视为战争状态、把精细的政策动员视为战争号召、把政策选择视为战争胜败较量、把政策过程缩短为及时决断、把政策推行视为决胜行动、把政策局部动员视为举国行为，以及把政策效益视为政治信条证明。总而言之，政策不是理性妥协的结果，也不是中性的满足政策对象的需要，更不是局部动员并精细计算投入与产出关系的过程。在这种情况下，国家政策缺乏总体考量就是必然的：不是说完全没有总体政策思路，但这样的思路多是朦胧与模糊的展望；实际推行的政策则总是可能游离这类展望的急就章。就这样的政策定势在不同历史阶段的显现来看，1950年代初期的肃反运动与合作化运动，1960年代的四清、“文革”，1970年代的确定四个现代化目标与工农业现代化运动（如“工业学大庆”、“农业学大寨”）都是应急型的政策。在此基础上，形成了另外一种急就政策模式，即当下发挥作用的，社会转型时期的急就政策模式。

缺乏政策总体和长期设计的急就政策模式，并不是说不能实现政策目标并取得令人羡慕的成功。从整体上看，建国60年来，前30年奠立了现代工业的基础，为后30年的改革开放奠定了坚实基础。而后30年取得的惊人成就，早已被人认定是世界奇迹。但问题在于，这样的政策模式无法取得真正合乎长远目标的效果。第一，这样的政策模式注定造成长期展望与当下决断之间的脱钩。政策的连续性必须经过人们的逻辑串联才能显现出来。政策的随时逆转或举措的断裂是明显的。第二，这样的政策模式无法做到节约成本、提高绩效，因为它不具有全局性和长远性，因而为每一次政策出台所偿付的成本，下一次决策必须同样偿付，然后才能开始新的决策和推行新的举措。这是一种政策成本极高的决策模式。第三，这一政策模式虽然具有政策选项的高度灵活性和择优空间，但是政策选择之间的吻合关系无法保障，因此政策一致性的辨认难度高不说，政策的可靠性程度相对降低。因此，政策对于政策实施对象的说服力处于逐渐衰变的状态，以至于到头来政策的动员和实施主体，可能仅仅限于实施政策的下层政府人员，而完全与公众隔离。

在急就政策模式支配下的高校扩招和教育产业化，就是两个缺乏总体政策设计的急就政策典型。如前所述，采取高校扩招主要是为了缓解就业压力，使用教育产业化则是为了立竿见影地汲取更为丰富的高等教育资源。但事与愿违的是，缓解就业的大学扩招，带来了数年积压的就业压力；而汲取资源的产业化不仅未能成为大学汲取资源的有效途径，反而造成高校的功利倾向，进而影响高校的公共性品质，带来大学教育的不公平后果，以至于人们将大学视为转型社会堕落的样板来加以解剖。受“文革”重创的中国大学，不仅没有借助这些本应发挥修复性政策功用的政策真正实现修复，完成大学现代重建的任务，相反，大学受到“文革”的政治冲击之后，又受到市场化的进一步撞击，并遭到社会的公信力质疑。这是大学扩招与教育产业化决策者始料不及的事情。

现代教育政策是公共政策的重要组成部分。制定公共政策是政府最为重要的事务。政府制定教育政策，尤其是制定涉及在中国尚属短缺资源的高等教育政策，作为公共政策制定主体的政府必须做到决断要做或不做的事情，同时将政府行动的重要方面与无关紧要的方面区别开来。这不仅涉及到政府制定公共政策的洞察力，而且关乎政策制定公共政策的战略性与策略性。为此，政府一方面必须对所有涉及到一项政策的因素加以考量，并在此基础上权衡近期和远期政策利弊，从而做出最为满意的政策决断。［1］政府的公共政策必须在总体筹划与分布实施之间实现兼顾，才能保证政策的有效推行、连贯推进和公众信任。就此而言，急就型政策是无法真正凸显政策的公共性的。这正是大学扩招与教育产业化政策铩羽而归的深层原因。

一个简短结论：告别战时思维

1999年至今，大学扩招政策推行了10年之久，这一政策还可望延续若干年，而教育产业化政策则已经惨淡收场。然而2008年以来世界范围内的经济不景气，使人们不得不紧急应对不能准确预告前景的经济局面。对于高等教育而言，经济不景气甚至经济衰颓、经济危机，不仅意味着就业市场的衰退，而且意味着大学发展资源的又一次短缺，更意味着急就政策又一次变得急迫和可能。这就使得高等教育再一次处于出台紧急政策的情景之中。

本来，在2009年之前，已经出现反思高校扩招和教育产业化政策的良性局面。就大学扩招来讲，人们普遍意识到扩招仅仅延缓了就业矛盾，而不能解决就业压力的问题。同时也意识到大规模扩招降低了大学品质，给大学自身造成了伤害。进而对健康社会机制的建构造成了难以估量的负面影响。③ 至于教育产业化，推行不久就因其表现出来的严重缺陷，为教育部部长亲自否决。 ④ 这类反思，本来为校正教育政策这类公共事务上的失误提供了契机，教育的改革似乎可借机向纵深方向推进。但经济不景气似乎使人们无法向总体反思中国教育的方向继续推进。庞大的就业人口压力、巨大的大学适龄人群、就业拓展能力的萎缩，这些因素无不把中国高等教育再一次推向了急就政策模式的指挥棒下。大学继续扩招的政策已经出台，虽然规模不像此前那么庞大；高等教育资源的短缺，是不是可能再次将教育产业化变形地降落大学校园，实际上也存在未知数。处于这种状态的时候，我们必须理性思考这样的问题：中国高等教育的总体布局在整个经济—社会的发展过程中究竟应当怎么处置？中国大学的组织独立性如何使其显示不同于政治经济组织的特质？中国大学如何在全球化时代寻求独特的发展道路，开辟出吸取现代西方大学经验而又独辟蹊径的发展道路？这些脱离了急就型政策模式支配的中国大学发展的根本问题，如果要想加以彻底解决的话，既需要仰赖中国改革开放的有效深化，也需要自信地吸纳并创新西方大学的经验。更为紧要的是，中国大学必须脱离战时思维的约束，告别急就政策模式，实现理性筹划，其健康发展才是可以期待的。

总之，告别战时思维，意味着我们必须告别战争状态下的那种急迫心境，以一种从容不迫应对现实局面的心情直面全局，以成竹在胸的整体筹划解决总体问题。这就要求高等教育的主管部门必须清醒、理智、全面、协调地处理大学发展问题。

注释：

①笔者同意华中科技大学前任校长杨叔子的区分，“学校不等于教育，高等学校不等于高等教育”。因为学校是教与学的场所，教育机构则是单纯的规训机构。但汉语语境中学校与教育几乎未曾区分。虽然本文行文中对二者亦未能严格区分，但这种差异则是本文所强调的。（参见华中科技大学学生报《沉淀》，2008年11月20日）

②参见杨东平：《辨析“教育产业化”》，载《南方周末》2004年10月10日。该文对于教育产业化兴起的思想过程、基本含义和政策过程有一个简明的描述与分析，有利于人们了解教育产业化的基本内涵和政策指向。

③有报道甚至声称教育部官员认为大学扩招是错误的政策决定。虽然后来教育部官员指出这是误解有关发言人原意的报道，但这种意见则已成为民间的共同看法。

④教育部长周济明确指出，教育产业化不可取。见新华网2007年10月16日报道“周济：中国政府坚决反对教育产业化”。

参考文献：

［1］迈克尔·豪利特等. 庞诗等译. 公共政策研究. 上海：三联书店，2006：7-10、181.

编辑 叶祝弟