高储蓄率下养老金与个税缴纳激励联动的应用探索

邱晓彦　陈　收　李双飞

摘要：中国基本养老保险存在的主要问题是基金缺口过大，个人账户“空账”问题突出。将养老金与个税缴纳激励联动可以让积极缴纳税收者、税收贡献大者获得更多的社会保障福利支持，中国养老金制度不健全是高储蓄率现状的主要原因之一，而养老金部分积累制在中国应用的主要障碍是来源不足；国际上在解决该问题上所提出的通过个税减免或优惠来激励个人缴纳养老金的方案，在中国有一定的借鉴意义，但要结合中国国情，从而提出养老金制度建设和税收激励联动体系设计的新思路。

关键词：高储蓄率；养老金；个人所得税；个人帐户

中图分类号：F840.67文献标识码：A文章编号：1003-7217(2009)01-0030-06

一、引言

改革开放以来，中国居民银行储蓄存款的增长速度一直高于经济增长和居民收入增长的速度，而且居民储蓄率始终在高位上运行。隋娟娟(2006)认为预防养老是高储蓄率现状的主要原因之一。国家基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的，为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。目前中国基本养老保险基金占社会保障基金的65％左右，是社会保障极其重要的组成部分，但是基本养老基金缺口过大，“空账”问题严重突出。切实解决好中国的基本养老保险的来源问题，事关广大人民群众的切身利益，对于应对中国人口老龄化、实现社会稳定具有十分重要的意义。此外，个人所得税作为收入再分配的手段，能够有效地调节个人收入分配差距，缓解社会分配不公引起的矛盾。许多国家提出了通过个人所得税的减免或优惠来激励个人缴纳养老金的方案，但是这种方案应用到目前处于高储蓄率的中国面临很大的现实障碍，主要是因为中国目前及未来较长的一段时间内存在税收征缴不足的问题。

中国养老金制度不健全是高储蓄率现状的深层次主要原因之一，而养老金部分积累制在中国的应用的主要障碍是来源不足问题。国际上为解决该问题所提出的通过个人所得税的减免或优惠来激励个人缴纳养老金的方案，在中国应用有其局限性，因此，应结合中国国情，设计养老金制度建设和税收激励联动体系。

二、中国高储蓄率现状分析

20世纪90年代以来，中国储蓄一直处在高速增长过程之中。从表1可以看出，1996年我国城乡居民的储蓄存款余额不足4万亿元人民币，到2006年，居民储蓄存款突破16万亿元。与此同时，居民储蓄的增长速度一直高于GDP和居民收入的增长速度。2006年城乡居民储蓄存款增长率(14.56％)超过GDP增长率(11.1％)，也超过城镇居民人均可支配收入增长率(12.07％)。可以发现居民储蓄存款增长中较大比例一直是定期存款，活期存款占储蓄存款相对比例较小，这显示我国居民的存款具有较大的预防性动机，通过定期存款的形式以应对未来较大的不确定性，即当前我国居民的储蓄为预防性储蓄。

贺书平(2005)认为高储蓄对经济发展的影响是一把双刃剑，一方面，高储蓄率为我国经济增长提供了充足的资金来源，是支持经济快速增长的重要因素。但1997年后不同于过去的短缺年代，供给能力大大提高，内需扩张成为经济动力，高储蓄开始起负面作用。从1990年以后，我国居民储蓄的利率弹性一直为负，在0～0.05％之间波动，表明我国居民储蓄不是为了保值、增值，更多的是为了预。

据中国人民银行进行的居民储蓄问卷调查，2000～2002年中国居民储蓄目的依次为养老、攒教育费、买房装修，2003～2008年居民储蓄的目的依次是攒教育费、养老、买房装修，因此，养老是造成消费者高储蓄低消费的心态的主要原因之一。据联合国预测，在2000～2025年期间世界老年人口增长90％，中国增长111％。2050年中国老年人口比重为19.8％，比同年世界老年人口比重(13.7％)高6.1个百分点。人口的老龄化问题在中国愈加显现。而我国的养老保险体制发展相对落后，统筹养老保险金的内生赤字巨大，年底滚存节余越来越少，空账规模迅速扩大，养老保险的覆盖率低，尤其是广大农村居民基本上享受不到此项保障。因此，推进养老保险体制改革有利于消除预防性储蓄动机，降低储蓄，增加消费。

三、中国养老保险筹资模式运行中存在的主要问题

一国的GDP、储蓄水平、劳动力供给、经济增长和收入分配格局、社会公平状况以及公共财政收入等都对养老保险制度构建有直接的影响。世界各国社会养老保险金的积累模式有现收现付模式、部分积累模式和完全积累模式。

20世纪80年代中期以前，中国实行以企业(单位)为载体的“现收现付制”养老保险制度。从1993年起，我国开始从“现收现付制”向基本养老金的“部分积累制”转轨，建立“社会统筹账户”和“个人账户”相结合的社会保障机制。新制度框架下的养老保险模式主要包括：(1)以企业缴费为主建立社会统筹基金；(2)由职工和企业缴费为主建立个人账户。2006年1月1日前，基本养老保险个人账户按职工本人缴费工资11％的数额建立，其中8％为个人缴费，3％从企业缴费中划入。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。(3)政府负担养老保险基金的管理费用。这种社会统筹和个人账户相结合的半基金制有利于应付中国人口老龄化危机，逐渐分散旧制度到新制度的转轨成本，逐步实现由企业养老保险制度到个人养老保险制度的转变。但在实践中，这种养老保险模式出现了一些问题。

(1)以统筹基金弥补隐性债务导致社会统筹基金的资金缺口。“部分积累制”正常运行的前提是“社会统筹”部分的基金应能够满足没有缴纳退休金但已经退休或将退休人员的退休金需要。然而，由于实施基金积累制前已经退休的老职工(老人)和新制度实施前参加工作的职工(中人)在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后，这批“老人”和“中人”过去的养老金积累事实上就形成了国家对他们所负的“隐性债务”。学术界对隐性债务的测算结果并不一致，从1万亿元到10万亿元不等(见表2)，隐性债务的规模巨大。

目前，政府采用企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务。一些地方也被迫提高企业缴费率，有的高达30％以上。同时，大量职工提前退休也大大增加了企业的养老金统筹账户缴费数额。结果是企业负担过重，逃费欠费情况严重，养老保险基金收支状况每况愈下，社会统筹账户出现了严重的资金缺口。这种状况一直延续1997年。为此，我国政府采取一系列措施平抑过高的企业缴费率，并将其控制在20％左右。但是，企业缴费率降低后，养老金收入相应减少，收支缺口扩大。

2养老金的收支缺口呈加大的趋势。如果按每期基本养老保险基金收入和基金支出是否有结余来看，似乎每期收入都可以承受支出的巨大压力，如图1所示。但是，一般养老保险基金支出是指支付给养老金收益人的金额，那么，若用当期离休退休退职费作为基金支出金额来看，基本养老保险基金是入不敷出的。由图2可见，历年全国离休退休退职费都高于基金收入，二者呈现的趋势都是逐步攀升的。根据中国的养老保险制度规定，养老保险支出由社会统筹账户现收现付，统筹账户和个人账户混账运作的模式，造成了只能由个人账户来填补这一缺口，个人账户“空转”运行非常普遍，是一种隐患。

3个人账户“空账”问题严重。由于巨额的转轨成本未得到有效解决，很多地方都是收不抵支。目前每年大约有四五百亿元的缺口由中央财政拨付，统筹基金和个人账户一直在混账进行，统筹部分透支了个人账户资金，而个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。挪用个人账户导致“空账”。据《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》提供的数据，2002年底全国的“空账”规模为4800亿元，2004年底接近6000亿元，到2005年末“空账”数目已达8000多亿元，养老金缺口达2.5万亿元。据世界银行预测，“人口红利期”之后资金缺口将继续扩大，到本世纪60年代达到顶峰，占同年GDP的0.7％。2005年5月世界银行有关中国养老金的研究报告指出，在一定假设条件下，按照现行制度模式，2001～2075年，我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元，相当于2001年GDP的95％。虽然中央财政的补贴不断提高，如表3显示，养老保险基金从中央财政得到的收入1999年为163亿元，2000年就突破300亿元，2002年突破400亿元，2005年达到544亿元，增加速度惊人，但现行的养老保险制度仍然存在很大的支付缺口。

2006年1月1日的新政降低养老金个人账户缴费率的重要目的是做实个人账户，统筹账户与个人账户分开运行，个人账户要实现储蓄功能，在个人账户到期前要求账户内养老金克服通货膨胀的风险，确保增值。养老保险基本模式转型过程中解决隐形债务的不明确方式是引发空账的主要原因，而个人账户空账则可能导致部分积累制的设计初衷落空。

从以上分析可以看出，中国要实现部分积累模式，首先要克服养老金来源不足问题，因此，扩大养老金的来源、增加养老金数额成为解决问题的关键所在。要实现国家养老金账户部分正积累，以应付将来的负积累，保持长期的收支平衡，就需要更多地发挥个人账户积累在养老金制度中的作用。

四、国外养老金缴纳的税收激励经验

部分积累模式中的资金来源不足问题有多种可能的解决方案，其中个人所得税与养老保险缴纳联动、以个人所得税的缴纳来激励养老保险的缴纳是很重要的措施之一。目前国外采用的主要是通过减免税收和相关税收补贴的形式激励个人缴纳养老金。

从表4可以看出社会保障与居民储蓄率之间有一定的相关性，但关系很复杂。不同的社会制度和不同的文化背景，使社会保障对储蓄率产生的影响也不同。当社会保障水平较低时，会促使人们进行储蓄。而社会保障过高时，势必会造成过度消费，居民储蓄率降低。以日本为代表的国家社会保障给付费规模较低，为低保障国家。由于国家社会保障给付规模低，相应的个人为了退休后的消费支付进行储蓄的动机比较强，居民储蓄率高。而德国、澳大利亚等国的给付费规模比较高，属于高保障、高福利国家。他们为居民提供了“从摇篮到坟墓”的福利计划，使这些国家的人民可以将可支配收入大部分用于消费而无需储蓄，居民储蓄率低。

美国与日本的社会保障程度均低于欧洲一些发达国家，而两国的储蓄率截然不同。从美国方面看，财政赤字时间长、数量大，消费信贷非常发达，上世纪80年代以来，股票市场发展迅速，财富效应使居民消费需求明显上升，由此导致美国的高消费、低储蓄。从日本方面看，东方民族勤俭储蓄的传统、强烈的教育储蓄动机、居民工资因经济持续快速发展而增长较快、较低的社会保障水平带来的防老储蓄动机，综合导致了日本的高储蓄。从国外情况上看，个人所得税对养老保险发展的激励作用，很大程度上源于企业和居民个人的避税需求。因此，在考虑财政收支的情况后，加大税收优惠的力度，必将促进商业养老保险的发展，国外的实践也为我国提供了借鉴。

五、国外养老金缴纳的税收激励模式在我国应用的局限性

透视当今世界各国养老保险制度改革，无论发达国家还是发展中国家，都注重将养老保险改革的内在规律与自身实际国情结合在一起。国外的模式主要是对其进行个人所得税的减免和优惠，但在中国实施存在很大障碍，个人所得税征缴不足是其中最重要的。

目前世界上已有140多个国家和地区征收了个人所得税，许多国家将它作为其税制结构中的主体税种。但据世界银行提供的资料，在工业化国家个人所得税率占税收总额的28％，发展中国家个人所得税占税收总额的11％，2005年我国个人所得税占税收总额的比重仅为6.02％(见表5)；个人所得税占国内生产总值(GDP)的比重，低收入国家为3％，中低收入国家为6％，中高收入国家为5.3％，高收入国家为11.5％，而2005年我国不足2％；个人所得税占财政收入中的比重，高收入国家大多高达40％以上，在中等收入国家的比重基本上为10％～20％，在低收入国家的比重约为6％～10％。从表5可以看出，1996～2005年个人所得税总量增长迅速，个人所得税的增长率远远大于GDP、税收收入的增长率。2005年中国个人所得税收入已占全国财政收入的6.66％，2005年个人所得税收入在国家税收总收入中的比例上升到6.02％，位列增值税、企业所得税和营业税之后，成为中国第4大税种0。

但是，由于中国在社会收入初次分配中缺乏必要的监管部门和监控手段，致使税源流失现象严重，2005年个税流失达到1148.56亿元，10年间个税流失金额增长了15倍多。个税收入占全国税收总收入的比重一直偏低，2005年仅为6.02％。另外，个人征信体系不健全、信用制度不完善等因素均造成了个人所得税款的大量流失。个税征缴不力、个税流失严重等问题不仅使财政收入损失巨大，而且还加剧了个人收入分配不公的状况。究其原因，在个税征缴体系上存在以下主要问题：

(1)个税征缴的信息传递机制不完善。中国目前的征管体制使得征管信息传递不畅，效率较低。纳税人的信息资料无法在不同的征管区域之间迅速传递，即使在同一税务机关内部的征管与稽查、税政等部门之间的信息传递也往往受阻。此外，税务部门与银行、工商等机关部门也无法实现信息共享，税务部门很难准确判断税源、组织征管，必然会产生税

收征管上的漏洞。

(2)个税征缴体系缺乏有效监管。税收征管方面的制度漏洞还与全民的信誉制度、财产申报等制度未建立及税收申报、监管等制度不完善有关。在目前个税收缴方面实行的代扣代缴制度有漏洞，因为很多单位的额外收入都超过了员工工资本身，代扣代缴制度有时并不能反映个人收入的实际情况。中国个税实行的是代扣代缴和个人申报纳税相结合，没有个人收入申报制度，同时，由于个人所得税实行的是分税制(各方面收入单独纳税)，对个人收入难以综合计算及有效监控，也导致大量税款流失。

虽然目前个人所得税已经进行了一些相关改革措施，比如：调整个税起征点，缓解低中收入阶层压力；要求高收入者自行纳税申报，并以制度形式对其进行约束等。但在目前以及未来较长的一段时间内，个人所得税征缴不足的问题依然存在。因为和发达国家相比，中国的征收成本率严重偏高，为正在进行的社会养老保险转制造成了较大障碍，从而构成了中国养老金与个税缴纳激励联动模式选择的现实基础。2005年，我国GDP达到183 867.9亿元，如果将个人所得税占GDP的比率提高为3％，个人所得税可达5 516亿，而当年养老保险收入总额为4312亿。由此可见，通过征收个人所得税来筹措统筹养老保险资金的空间是很大的，改革统筹养老的筹资办法具有可行性。另外，高储蓄率下中国现实国情，养老是居民预防储蓄的主要原因，将中国养老金与个税缴纳激励联动既可以开辟养老基金的筹资来源新途径，改善中国养老金资金来源不足的状态，又可以调动纳税人的纳税积极性，同时还可以降低居民的预防储蓄。

六、中国养老金制度与个税缴纳激励联动的新方向

在目前中国储蓄率高速增长、高位运行的现状下，要解决中国基本养老金缺口过大、“空账”突出等问题，需要多方面努力，养老金制度的完善更是个庞大的系统工程。针对中国当前养老金来源不足和个人所得税缴纳现状，养老金制度与个人所得税缴纳的联动模式可以从个人所得税缴纳的推动人手，将个人所得税的征收与个人养老金账户联系起来，鼓励个人所得税的缴纳，并使积极缴纳税收者、税收贡献大者获得社会保障体系更多的支持，建立二者相长的相互促进关系，加大个人账户积累功效对养老的支撑力度，从而实现基本养老金的正积累。这对推动养老金部分积累制的建设、实现中国养老金制度和税收激励的协调发展、构筑良好的社会保障体系实施的外部环境具有重要意义。

因此，养老金和税收激励的关系及这两者之间的联动体系设计将成为养老金制度建设研究的新方向。其中，税收激励在养老金个人账户空账实化中的应用，个人所得税缴纳时段、缴纳数量与养老金的联系，个人所得税中用于社保养老金的提取比例，养老保险个人账户与个人所得税缴纳账户的联动，以及养老保险个人账户跨区域的整体运作模式等都是该领域中有待进一步解决的关键问题。