论环境仲裁的模式

刘长兴

摘要：随着环境纠纷日益增多，既有纠纷处理方式已不敷使用，因此需要环境纠纷解决机制的创新。仲裁制度具有应对环境纠纷的优势。以私益平衡和公益保护为目标，创建由环境行政主管部门介入的环境仲裁制度，是解决群体性环境纠纷的可行选择。由于目标的不同，环境仲裁在立法模式、机构设置、受案范围以及结案方式等方面都具有特殊性。

关键词：环境纠纷；环境仲裁；行政介入；制度模式

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：1001-8204(2009)01-0053-04

随着我国社会经济的快速发展，环境纠纷日益增多，这不仅是环境保护面临的现实难题，也给纠纷解决之法律理论和实践提出了新的挑战。原则上，诉讼、仲裁、行政裁决以及调解等正式或者非正式的纠纷处理方式都可以适用于环境纠纷的解决。事实上，这些纠纷处理方式已经在环境纠纷的解决中发挥着或多或少的作用。但是，由于环境纠纷本身的特殊性，行政处理和民事诉讼在解决环境纠纷的过程中都遇到了难以克服的困难，理论上可以适用于环境纠纷的传统商事仲裁制度更难以在实践中操作，而调解等非正式纠纷处理方式的效力也无法保证。因此，亟需从解决环境纠纷的现实需要出发，基于环境纠纷的特点发展和完善相关的纠纷解决制度，仲裁制度无疑应当是其中一个重要方面。

一、环境仲裁的提出：必要性与可能性

在寻求解决环境纠纷的制度资源的过程中，仲裁是较晚进入人们视野的。由于环境纠纷具有不可预见性，且往往涉及多个当事人，使得环境纠纷各方达成仲裁合意几乎不具有现实可能性，因此以当事人合意为启动前提的商事仲裁也难以在环境纠纷的解决中发挥作用。

但是，仲裁作为一种重要和有效的纠纷解决方式，其定纷止争的制度价值不容忽视。特别是目前在环境纠纷的解决上，包括诉讼在内的纠纷解决机制都面临困难，如果能够充分利用仲裁制度灵活性、专业性强的特点，为环境纠纷的解决提供一条可能的途径，无疑将有助于环境纠纷的妥当解决和环境权益的有效救济。具体来说，环境纠纷解决中引入仲裁机制的必要性和可能性在于：

(一)现行环境纠纷解决机制的不足产生制度创新的需求

引入仲裁机制解决环境纠纷的必要性在于目前各种环境纠纷处理方式。包括自主协商、调解以及行政处理和诉讼，都存在或多或少的局限性。

首先，非正式处理方式不能成为环境纠纷解决的主要途径。环境纠纷的非正式处理方式有当事人自主协商和民间调解，其灵活、便捷的特点有利于环境纠纷的及时解决，但缺乏权威性和强制性。而权威和强制是人类社会秩序得以形成和维持的极为重要的因素。由于没有法律认可的权威主体的参与，非正式处理的结果无法获得法律约束力，因此在环境纠纷解决中不具有决定意义。

其次，行政处理无法兼顾环境纠纷中的公益与私益保护。我国《环境保护法》规定了环境污染纠纷可以根据当事人的请求由行政主管部门进行处理。正是该规定引起了环境纠纷行政处理机制操作上的争议：一种意见认为行政处理只能是就“赔偿责任和赔偿金额”居间调解，即行政调解。调解结果无强制约束力，当事人可另行提起民事诉讼。另一种意见认为环境保护行政主管部门有权作出行政决定，即行政裁决。裁决结果具有强制执行力，当事人不服应提起行政诉讼。

争议本身反映了现行环境纠纷行政处理机制的局限性：其一，行政机关介入环境纠纷处理的根本理由是环境纠纷的公益属性，但将行政处理的启动权交给纠纷当事人不利于公益目标的实现。其二，行政处理结果的效力与诉讼无法协调。如果是行政调解，无法在诉讼中体现行政机关维护公共利益的努力。如果是行政裁决，势必造成行政机关事实上决定环境纠纷处理结果的局面，不利于私人利益的保护。

再次，现有诉讼模式不能适应环境纠纷的特点。目前，民事诉讼和行政诉讼都在应用于环境纠纷的解决，但都面临无法克服的困难：环境民事诉讼无法处理作为环境纠纷解决之前提的环境保护政策选择问题，环境行政诉讼既无法否定行政自由裁量，也无法对平等主体之间的环境权益进行平衡。因此有学者提出构建独立的环境诉讼制度，但诉讼制度的重构需要时日，同时并不排斥其他解决途径的探索。

(二)仲裁制度适用于环境纠纷之解决的价值

既然现行环境纠纷解决机制的不足需要制度的创新，那么作为传统纠纷解决机制之一的仲裁至少是一种可能的选择。而对比环境纠纷的特点和仲裁制度的专业性、灵活性等优势，我们可以发现仲裁具有因应环境纠纷解决之制度需求的独立价值。

首先，环境纠纷表现为当事人之间的利益矛盾，这种私益性质决定了在环境纠纷的解决中存在私人意思自治的空间。而传统意义上的仲裁就是针对私益纠纷的解决机制，具备涵盖环境纠纷的基本框架，这是在环境纠纷解决中引入仲裁机制的基础条件。

其次，环境纠纷具有专业技术性，其解决直接依赖于科学上的判断或者需要采取技术措施。仲裁的专业性可以适应其要求，选择具有环境保护专业知识背景的仲裁员以保证环境纠纷的解决符合科学技术的要求，最大限度减少经济和社会成本。

再次，环境纠纷的处理往往涉及环境保护与经济发展的政策衡量、环境利益保护的程度选择等难题，没有也无法确定法律上可操作的明确标准。仲裁在法无明确规定的范围内尊重当事人的意愿，并依靠仲裁庭的威信和专业判断进行利益平衡，这种灵活性是解决环境纠纷所需要的。

当然，直接适用商事仲裁制度也不是解决环境纠纷的合理选择，构建适应环境纠纷特点的仲裁机制需要从理念到制度的调整和完善。正是在与商事仲裁相区分的意义上，我们提出环境仲裁的概念。

二、环境仲裁的目标定位：私益平衡中的公益追求

从上述环境纠纷处理方式的不足中也可以看出，公益和私益的双重保护是环境纠纷解决中首先面临的问题。对其处理的妥当与否直接关系到制度的成败。因此，私益之间的平衡和公共利益的维护是环境仲裁的两个目标，综合来看，即在私益平衡中维护公共利益。

首先，私益的平衡。平衡保护私人利益原本是仲裁制度的基本目标，商事仲裁即以解决平等主体之间的私益纠纷为己任。环境纠纷首先关系到环境污染者或者开发者与受害人之间的私益冲突，确定当事人环境权益的界限并予以平等保护也应当是环境仲裁的首要目标。也正是基于私人环境权益平等保护的需要与仲裁制度的契合性，才选择仲裁作为构建环境纠纷解决机制的一种基本构架。

其次，公益的维护。环境纠纷不可避免涉及公共利益问题，环境污染和破坏损害了包括未来人类在内的生存环境，是对公共环境利益的威胁，仅仅直接的受害人往往就是一定区域内的多数人；同时，从广义上看，保护处于弱势地位的直接受害者也是对社会正义和公共秩序的维护。因此，环境纠纷的解决机制必须

将公共利益的维护纳入考虑范围，只有在维护公共利益的前提下对私人权益的保护才是正当的。但是，商事仲裁一般并不将公共利益作为考虑的因素，环境仲裁基于环境纠纷的特殊性而将公共利益的维护作为其目标，是对传统仲裁概念的突破。相对与商事仲裁，公益的维护是环境仲裁的特殊目标，可以说是更加重要、更需要优先实现的目标。

总之，环境仲裁的目标应当定位于三方利益的保护和平衡：环境污染者或者开发者，受害者以及社会公众。或者可以说，除了协调私人利益的冲突之外，环境仲裁更重要的任务在于平衡公共利益与私人利益的矛盾，合理确定公共利益保护的范围和程度，在对私人利益进行适当的限制的同时给予公平的保护。因此，合理确定三者权益的边界以及平衡关系，是环境仲裁需要解决的核心问题，也是环境纠纷能否合法、妥当、彻底解决的关键，这应当成为环境仲裁制度构建的出发点和基础。

三、环境仲裁的模式选择：劳动仲裁的行政介入模式

既然环境仲裁的目标为在私益平衡中维护公共利益，那么就不能采用主要建立在私人意思自治基础上的商事仲裁模式。而环境纠纷与劳动纠纷具有相似性，可参考劳动仲裁的相关规定，在保留仲裁基本框架的前提下，采用劳动仲裁的行政介入模式构建环境仲裁制度，以突出其维护公共利益的目标。

(一)劳动仲裁及其借鉴意义

劳动仲裁即劳动争议仲裁，是指劳动争议仲裁机构对当事人请求解决的劳动争议，依法居中公断的执法行为，包括对劳动争议依法审理并进行调解、裁决的一系列活动。相对于商事仲裁，我国劳动仲裁的特点是：第一，仲裁机构是依法定原则所组成的半官方机构，有劳动行政主管部门选派的代表参加；第二，仲裁申请可以由任一方当事人提起，无需双方当事人合意；第三，仲裁机构在调解不成情况下可作出裁决，仲裁调解和裁决依法生效后可强制执行；第四，仲裁是诉讼的必经阶段，当事人不服仲裁裁决可以向法院起诉。在美、德等西方国家，仲裁也是解决劳动争议的一种重要方式。

劳动纠纷和环境纠纷在众多方面具有相似性：第一，形式上都是私人之间的纠纷。雇主和劳动者、污染者和受害者具有形式平等的法律地位。第二，都关涉公共利益。劳动纠纷影响公共的经济利益，环境纠纷影响公共的环境利益，因此都直接关涉政府的公共政策选择。第三，都具有群体性。虽然都存在个别争议，但劳动纠纷和环境纠纷更主要的都是以群体纠纷的形式出现。正是由于这些相似性，劳动仲裁制度对于环境仲裁制度的构建具有重要的借鉴意义。

(二)环境仲裁应选择行政介入模式

事实上，在环境纠纷的解决中引入仲裁机制已经为不少学者所关注。但多数学者认为，根据《仲裁法》第2条关于“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”的规定，因环境损害赔偿而发生的纠纷，是可以提交仲裁的，即采用商事仲裁模式解决环境纠纷。前已述及，环境纠纷解决无法回避公共利益的保护问题，商事仲裁的民间性质显然无法承担维护公益的目标，其模式不能完全移植于环境仲裁。

另一种可供选择的模式是环境纠纷行政仲裁。然而行政仲裁存在内在矛盾：如果强调自主性，仲裁程序的启动以当事人的合意为基础，那么公共利益的维护难以实现，行政机关的参与就失去了意义，本质上回复到商事仲裁模式；如果强调强制性，赋予作为仲裁者的行政机关强制性权力，则与行政裁决制度类似，非所谓仲裁。也就是说，这种模式仍然无法在私益与公益的保护中实现平衡，运用于环境纠纷的解决恐无实际意义。

因此，比较而言，劳动仲裁的行政介入模式最适合于解决环境纠纷中私益的平衡和公益的维护难题，是环境仲裁的应然选择。所谓行政介入的环境仲裁模式就是：第一，行政机关派代表参与仲裁机构。环境保护行政主管部门的代表担任仲裁委员会主任和仲裁庭首席仲裁员，介入环境仲裁的全过程。但是环境保护行政主管部门及其代表并没有争议事项的绝对决定权，其主要职责是组织协调并保证公共利益不被私益的争执所淹没。第二，对一定范围的环境纠纷强制仲裁，保证环境保护行政主管部门对环境纠纷处理的参与权。劳动仲裁采用了统一的仲裁前置程序，必经仲裁方可诉讼。该规定虽然受到质疑，但其合理成分不可否认。环境纠纷未必要一律强制仲裁，在一定范围内坚持仲裁的强制性还是必要的。第三，仲裁裁决具有强制执行力，并对可能的诉讼具有约束力。这是环境仲裁强制性的另一个方面，同样也是出于维护公共利益的需要。

四、环境仲裁制度的构建：立法模式与基本框架

在确定环境仲裁的基本目标和模式的前提下，本文提出环境仲裁制度构建的设想。当然，具体的制度设计需要对实践的细致考察和分析，在此仅就环境仲裁制度的基本框架进行探讨。

(一)环境仲裁的立法模式

环境仲裁制度的立法首先要处理与仲裁法的关系。我国现行仲裁法规定的是以当事人自治为基础的商事仲裁模式，环境仲裁既然要突破该模式，其规范就不能纳入仲裁法的效力范围。也就是说，环境仲裁制度应当在仲裁法之外单独立法，其具体规则可以引用仲裁法或者民事诉讼法的规定。

考虑到环境仲裁制度涉及当事人诉讼权利的限制等根本问题，其建立当以全国人大或其常委会通过的法律为依据。具体操作上，可以在环境保护基本法中规定环境仲裁的基本内容，再以行政法规的形式加以具体化；或者直接制定环境仲裁法，对各项制度一体规定。

(二)环境仲裁的机构

从专业性和环境纠纷的特殊性考虑，应当效仿劳动争议仲裁委员会建立专门的环境仲裁委员会，依法独立仲裁环境纠纷。仲裁委员会由环境保护行政主管部门的代表、企业协会或者商会的代表、环境保护团体或者公众的代表组成，环境保护行政主管部门选派代表担任主任。环境仲裁委员会负责处理管辖范围内的环境纠纷，选聘和管理仲裁员，并监督仲裁庭的工作。仲裁员应当从环境保护行政主管部门工作人员、环境保护相关行政部门工作人员、专家、学者、律师以及社会人士中选聘。环境仲裁委员会的办事机构可以设在环境保护行政主管部门，负责处理环境仲裁的日常事务。

仲裁委员会处理环境纠纷应当组建仲裁庭，并采合议制，一般由三人组成。选任规则采用自主选任与仲裁委员会指定相结合，即由双方各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，第三名仲裁员由仲裁委员会主任指定，并任首席仲裁员。

(三)环境仲裁的受案范围和启动程序

如果对所有环境纠纷都实行强制仲裁，势必造成仲裁受案量过大；而且若采劳动争议的先裁后审模式，也将增加当事人的负担。劳动仲裁的仲裁前置原则遭受诟病，增加讼诉是重要理由之一。因此，限制环境仲裁的受案范围是必要的。

那么如何确定受案标准呢?从环境仲裁的目标看，环境纠纷所涉公共利益的范围是重要的衡量标准。即对于影响范围广、程度深、受害人数众多的环境污染或者破坏纠纷，应当强制仲裁；而对于小范围的环境纠纷，例如工厂污染造成几家养殖户受损害的纠纷，或者受害范围不大的娱乐噪音纠纷等，可以不经仲裁，直接诉诸法院。事实上，后一种类型的环境纠纷数量大，而且公益属性不强，为了效率可以简化处理程序，由行政机关另行作出行政处罚维护公共利益。而前一种环境纠纷，数量有限但事关重大公共利益和公共政策选择，行政机关的参与尤为必要，宜强制进行环境仲裁。在台湾地区，行政机关也可先于诉讼以调处或者裁决等形式对大规模环境纠纷(公害纠纷)进行处理。

在具体的操作标准和程序上，可以由环境保护行政主管部门决定是否强制仲裁。由于环境纠纷几乎必然涉及环境管制和环境标准的执行，环境保护行政主管部门也有义务对环境污染和破坏进行调查。在此基础上，如果环境纠纷涉及范围较广(例如受害人达到三十人以上)，行政调解不成则强制启动环境仲裁程序；否则可告知当事人自由选择进行环境仲裁或者直接提起诉讼。

(四)环境仲裁的结案方式和仲裁裁决的效力

商事仲裁和劳动仲裁可以调解或者裁决结案，环境仲裁也可以调解或者裁决结案。在调解情形，达成调解协议并由仲裁庭制作仲裁调解书，送达当事人签收即生法律效力，不得再行起诉。

以仲裁裁决结案，则存在与诉讼的衔接问题。对于劳动仲裁，有学者提出或裁或审的建议，仲裁裁决直接生效，不得提起诉讼。但在私人权益冲突的问题上，除非当事人自愿选择仲裁等方式，司法最终解决应当是必须坚持的基本原则。对于自愿选择的环境仲裁，可以采一裁终局制；而对于强制性的环境仲裁，应当可以再行诉讼。但司法审查应当主要限于私人利益的平衡和保护，对于仲裁裁决中的公共政策选择及公共利益维护应当予以充分尊重。也就是说，即使进入司法程序，仲裁裁决仍应具有部分的约束力。