搞活农村土地流转切实维护农民权益

吴春宝

中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。从《决定》的上述内容上看出,中央政府是要加大力度推进土地承包经营权流转,推进农村发展。然而对于土地流转,《决定》同时又要求“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。 由此可以看出中央政府又谨慎地实施土地承包经营权流转,因为农村土地流转直接涉及到农民的根本权益。

一、土地承包经营权流转再认识

农村土地流转涉及非农建设用地、农业产业化和现代农业建设中土地规模经营以及农村居民点建设中的农民宅基地而形成的流转。我们现在所探讨的土地流转并不包括农民宅基地的流转。因此土地流转主要分为两类:一类是非农建设用地流转,一种是农业土地流转。从而土地流转出现的问题主要涉及以下两个方面的内容:一是土地的征用,二是土地的集中经营。前者将农用地转为非农用地,为工业化、城市化提供土地资源;后者不改变土地的农用性质,通过土地使用权的转让为农业集约化经营提供条件。从土地流转的动力分析可以分为四个类型。

第一是农户家庭自身扩展需求型的土地流转。农村现在的生产单位还是以单个家庭为主体。就像恰亚诺夫所描述的那样,随着家庭生命周期的轮回,家庭这个生产单位就会产生一个分裂过程,由原来的一个生产单位扩展为类似的几个。这个过程中,新家庭出于自己生存和发展的需要,便对生产资料产生了需求,这就是土地需求。在农村,对于土地的需求是一个家庭最基本的生存需要。按照一般的情况,土地获得的途径一般有两种,家庭要么通过分家的形式获得,要么通过集体对土地的调整,再分配获得。但是,我国为了保持土地的稳定性,出台了土地三十年和五十年保持不变的土地政策。在这种情况下,在土地承包期内,土地成为农民的“专属性资产”,虽然这种“资产”的所有权不属于他个人,但是通过耕作却能够给他带来稳定的收益,只要农民不放弃土地的承包经营权,那么他就有权获得这种稳定的收益。显然,由于土地承包期的限定,以往的途径已经不能满足新家庭的土地需求,新家庭为了扩展获得土地的途径,便会选择租用别人的土地,通过土地流转来满足其土地需求。

第二是劳动力迁出型的土地流转。家庭联产承包责任制这种土地产权制度变迁,带来了农业劳动生产率的大幅提高,释放出大量剩余劳动力,同时随着我国经济的发展,工业化、城市化进程的加快会带动人口的转移,越来越多的农村劳动力便开始脱离农业进入非农领域。劳动力从传统的农业部门向第二、三产业部门转移。农村过剩劳动力的迁移,导致农村土地与劳动力“内卷化”关系破裂。从某种角度上来说,这对农业的发展和农业效率的提高有着非常重要的作用。因为随着农业人口的流动,便为农村土地规模经营提供了可能性。但与此同时,农村劳动力的过度迁移,导致劳动力与土地的关系也随着弱化,一方面造成从事农业的劳动力开始匮乏,另一方面也导致农村的土地出现暂时性的闲置。最终会导致农村土地资源无效率配置。从另外的角度来看,农村却形成了在短期内的土地有效供给。这也满足了那些没有或者少地的农户的土地需求。然而这些农村劳动力的迁出并不是永久性的迁出,因而他们放弃的只是短期内的使用权,他并没有彻底放弃土地承包经营权,因此由人口流动造成的土地流转是不稳定的,同时也是短期性的。

第三是资本推动型的土地流转。资本下乡是一个动态过程。按照经典经济学的基本原理,资本是以利润为导向的。资本之所以能够下乡,这是因为农村有能给资本带来利润的资源。从全国来看,虽然自然禀赋分配并不是平均的,但是从整体上来看,大部分农村唯一能吸引资本的就是土地,如果能最有效地利用土地,土地带来的利润将取之不竭。从资本和土地两个最原始的生产资料的结合方式来看,目前我们可以把他们分为两种,一种是资本进入农业领域,如通过土地经营权的流转,把土地集中起来,进行规模经营,搞集约化、规模化、机械化、专业化。这是十七届三中全会倡导发展和倡导土地流转的主要目的之一,也是形成土地流转的主要模式。目前,以土地为基础,“公司+农户”模式最为典型,另外一种是资本进入非农领域,主要是资本与土地结合,用于非农生产,例如城市资本进入农村,开发旅游业,或城市资本进入农村,租用村集体土地,投资设厂。由于非农土地用途给资本带来非常丰厚的回报,这强烈吸引着城市资本,虽然中央严格限制将农业用地转为非农业用地,但是城市资本依然通过各种途径参与农村土地流转。这种将集体用地长期出租进行非农用途的情况,在很多地方出现了。

第四是政府主导型的土地流转。随着我国城市化进程的加快,国家为了进一步拓展工业企业发展的空间,促进工业经济的发展,农村土地大面积被征用。特别是在城镇和农村的结合部分,而且土地征用现象也越来越多。土地征用是国家、集体、个人之间发生的因公共利益需要,依照法律规定的程序和补偿原则、补偿标准、安置办法,将集体土地所有权转为国家所有的一种行政行为。从这个角度上说,该土地流转是发生在国家和农民集体之间的所有权的转移,是在国家为提高整个社会的福利,满足社会利益的需要,按照法律规定的权限和程序,给予农民集体和个人补偿后,将农民集体所有的土地转变成国有。政府主导的土地流转是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施,但是由于共存余地征用问题直接涉及到农民的直接利益问题,所以此类土地流转特别敏感,同时也是农民反映比较多的问题。

二、土地流转过程中存在的问题

(一)流转收益分配不合理

从我国目前的土地经营流转市场处于培育阶段。农村土地流转市场往往是“有价无市”的情况。由于市场发展程度不高,所以市场并不能通过价格来反映土地的真正价值,也就是说,土地流转过程中,土地的真正价格并不是通过价格来反映。

目前,土地流转的价格,只是简单的以生产往年土地的生产资料的价格为主要依据。并不是依据土地的产品的价格为主要依据。这主要是因为,这几年化肥、种子、人工等生产资料的价格一直在涨,土地产出物的价格有时候甚至比生产资料的价格还要低。由此导致土地的流转价格就是该土地的生产资料的价格。但是流转后的土地经营方式是多变的,这造成经营后的土地收益始终与土地价格相脱节,在这种情况下, 经营收益只能偏重于经营方,而对土地经营权所有者来说,收益分配处于弱势。以工业资本为例,一般而言资本与工业资本存在着较强的依赖性、相关性,在特定时机就会相互转化,以保持工业的持续发展。但在重新分配由土地创造的价值时,造成绝大多数利益流向工业部门、而农民受损的不公平的结果。与此同时由此引发耕地资源紧张和粮食安全问题的。

因此,同样的一块土地,被流转以后通过其他市场影响,产生的土地收益远远超过了农民所获得的流转收益,所产生的利益差别非常悬殊。这种收益上的巨大落差,反映出人们的一种传统观念,工业化和城市化的发展必然要有人作出牺牲,而牺牲农民的利益成本是最低的。同时,土地流转的市场化运作与非市场运作的差别,则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。

(二)流转过程操作不规范

当前农地使用权流转多以农户自发流转和当地基层组织的行政推动为主,由流转操作不规范而引发的土地纠纷很多。首先,农户对市场行情没有充分把握,导致他们对农地使用权流转的定价十分随意,既没有统一标准,也没有统一手续。同时,由于农村劳动力的流动和土地耕种成本大、效益较低等原因,有的农户不愿承包土地或弃耕,将自己的承包土地通过村委会安排给其他农户种植或私下转包给其他村民耕种,在土地流转中没有及时签订书面合同,农民与农民土地的私下流转大多数是口头合同。有的甚至既无书面约定,又无口头约定,在农业承包合同管理机关登记、备案的更少,双方在履行转包协议中发生矛盾,原承包户要求解除转包协议、收回承包地从而产生纠纷。其次,流转管理无序,操作随意,程序随便,土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只是极少数,大部分的流转只进行口头约定甚至无约定。在土地流转上,一些基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力,以行政推动强行开展土地流转,严重损害农民土地承包权。同时在流转手续上,集体与流转出土地的农户没有签订规范的合同或协议;有的单凭村干部的口头承诺;有的因农户的反对未达成协议。在流转过程中,一些地方在发包中,集体经济组织没有按照规定公开招标发包,村干部私下与承租者达成交易,甚至与承租者事先串通搞假招标,蒙骗农户。

(三)土地流转的配套措施不完善

土地具有自然特性和经济特性两大特性。首先土地的自然特性是作为人类的食物之源,解决了人们的吃饭问题,维持了人类的生存;其次土地又是一种生产要素,作为财富产生的主要生产要素,可以获得相应的要素报酬。土地的特性,赋予了土地特有的社会功能。这主要包括解决农村的就业,提供社会保障功能,同时也是农民最主要的经济来源。

目前来看,农村形成的农业土地承包经营权流转并不多,一方面原因在于根据中国的实际情况,农民大多数都是一个家庭只有半公顷左右的土地,所以流转的规模现在还不是太大,农业部门统计,全国大概有5%的土地承包经营权是在流转的。另外一方面耕地有效流转的根本障碍在于耕地的社会压力过重。与城市相比,我国农村的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度还没有完全建立起来,而农民要使耕地有效流转,必须首先解决三大难题:一是要建立健全农村最低生活保障制度;二是要为农民工创造良好的就业环境和提供稳定、公平的经济待遇;三是要为农村剩余劳动力的转移提供更广阔的就业途径。

(四)地方政府部门职能界定不清晰

各级政府在农村土地流转过程中扮演着政策制定者、探索者、实施者或者服务者的重要角色,但是在追求地方经济发展和缓解本级财政困难的双重动力之下,一些地方政府试图争取更多的农村土地流转利益,核心问题就是与民争利。同时,党政不分、党政职能不分导致农村土地管理政出多门,国土、农业、林业、财政等部门多头执法有待整合,在这种情况下,更给农村土地流转管理带来利益部门化和权力寻租等新问题。

三、对策与建议

土地流转的根本目的是提高耕地的效益,体现农民的权益,增加农民的收益。因此土地承包经营权的流转必须依法、自愿、有偿进行。农村土地承包经营权流转的主体是农户,农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。因此允许土地流转的前提是必须坚持以家庭承包经营为基础的原则。

(一)培育土地流转市场,提高土地流转的效率性

土地流转的市场化是土地流转的大势所趋,土地承包经营权的流转要以价格为依据,建立土地经营权流转市场,通过公开、公平、公正的市场化运作机制,可以使土地流转透明公开,秩序井然。通过充分发挥市场配置资源的基础性作用,减少暗箱操作、权力寻租的空间,实现土地资源利用的最优化,从而客观真实地体现土地的实际价值。市场机制的培育是一个过程,同时也要依法建立规范的农村土地市场流转机制,规范市场运作。

(二)规范政府行为,形成土地流转整体性规模

地方各级政府在农地流转中的利益博弈及角色错位,造成各个部门处于利益关系考虑,以新农村建设等名义违规占用农村土地或变相占用土地,并且不尊重农民的意愿,通过各种手段,欺骗或者强制农民拿出土地进行流转。从而区县政府收益分配不合理,保护农地与发展经济存在矛盾。这些问题现象的出现,原因之一就在于政府的管理职能不当。因此一方面是通过法律制约政府的行为,明确其政府的相应职能。另外一方面就是监管土地的相关部门政府要简化办事程序,提高工作效率,妥善解决农村土地流转中的各种纠纷和矛盾,协调好流转双方关系,为土地流转创造一个宽松的环境,促进合作与支持,推进土地合理有序流转。

土地流转有利于农地规模经营,使各种生产要素的投入达到最合适的程度,并且发挥各种生产要素的组合效应,从而实现现代农业的发展。通过政府的正确引导,大力推进农业产业化,从而实现土地规模经营和农业的区域化布局、专业化生产、集约化经营、市场化运作。鼓励农户之间通过转包、转让、互换等土地流转的多种实现形式,实行适度规模经营,提高科技水平和种植效益,积极引导农户以土地使用权抵押、入股、创办股份制和股份合作制企业,统一进行农业开发经营;以优惠政策鼓励各类企业和投资者,通过租赁、承包、入股等方式来从事农业开发,在农村建立稳定的规模化生产基地,并大力培训经营大户和种田能手,实现土地流转形成的规模效益。

(三)确定农民地权,依法强化农民自身权益

农民问题的核心是土地问题。农民是土地流转后果的最直接的承担者。“土地是财富之母,劳动是财富之父”,土地是农民最重要的生产资料,也是维护自己利益最重要的“武器”。因此,确权不仅指明确界定土地的集体所有权,而且是要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权。如果不以确权为基础,贸然推行大规模的土地流转,则流转的主体不可能为农民,而很可能是其他权力主体。如此一来,其他权力主体会通过土地流转,获得又一轮侵害农民财产权利的机会,那就与城乡统筹的初衷完全相悖了。我国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”,但是,究竟由谁代表集体行使土地所有权,都很不明确,而现在此权利基本上由行政村组织来行使。而且现行的一些法律如《土地管理法》、《农村土地承包法》等对搞活农村土地使用权表面上很是支持,实际上支持少,限制多。

因此应加强土地流转的法制建设,依法管理土地流转。我国应尽快制定有关土地流转的法律、法规,对农民土地权利的界定、土地流转的补偿标准、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题,用法律法规的形式加以规定,使土地流转走上健康的法制化轨道。

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(作者单位:华中师范大学中国农村问题研究中心)