旅游风景区经营权转让后的若干问题探讨

亚　吉

中图分类号：F592 文献标识码：A

内容摘要：关于风景区转让的模式和转让后的经营管理问题，不同性质的风景区经营管理和保护效果也不尽相同，本文就内蒙古阿尔山柴河风景区经营权转让的原因、意义以及转让后的开发保护和经营管理问题进行探讨。

关键词：旅游风景区 经营权 转让原因 保护 开发 经营管理

本文所指的旅游风景区是经政府审定命名的具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定的规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区。我国风景名胜区的转让已经走过了十年的道路，关于旅游风景区经营权转让的研究，主要是经营基础理论的研究，还没有完全形成科学系统的研究理论体系和研究方法，对景区转让后的保护开发利用和经营管理的问题学术界也争论不一。本文仅从个人观点出发对阿尔山柴河旅游风景区（以下简称阿柴风景区）转让后风景区的开发与保护、经营管理等一系列问题加以探讨。

阿柴风景区概况

阿尔山——柴河旅游区位于呼伦贝尔、锡林郭勒、科尔沁、蒙古国四大草原交汇处的大兴安岭中段，地处东北亚经济圈腹地和我国东北经济区西端出口，是联合国开发计划署规划的东北亚运输主干线的联结点。阿柴风景区总面积为13168.7平方公里，下辖阿尔山国家森林园、阿尔山国家地质公园、好森沟国家森林公园及柴河国家重点风景区，按照“国际知名、国内一流”的目标，将建设成为国际温泉疗养中心、国际冰雪运动中心、国际会议论坛中心、国家火山科考中心、国家生态旅游中心、国家休闲度假中心。阿尔山——柴河旅游区是内蒙古自治区政府倾力打造的旅游品牌，将在五至十年内建设成为世界一流的旅游疗养胜地。

2005年8月，阿尔山柴河风景区的经营权转让给内蒙古阿尔山柴河旅游开发有限责任公司，该公司是自治区直属企业，系中国内蒙古森工集团有限公司、兴安盟阿尔山市森源宏基公司、呼伦贝尔扎兰屯市柴河旅游开发有限责任公司三家组成的国有资产股份制公司，经营权转让期限是50年。内蒙古阿尔山柴河旅游开发有限责任公司充分利用该旅游区的地缘优势以及政府的支持，大力发展旅游业。

阿柴风景区经营权转让的原因及其意义

（一）阿柴风景区经营权转让的原因

当前对于风景区经营权转让的原因，学术界看法不一。有的学者认为政府大多是无偿使用旅游资源，没有任何风险和压力，缺乏参与市场竞争的内在动力，严重制约了旅游资源的开发档次和旅游业的发展水平。有的学者认为景区经营体制存在着严重的问题，主要表现在机制落后，观念保守，特殊的经营模式影响了景区监督管理的有效性和公正性；准事业化的经营模式影响了旅游服务质量的提高；低层次的市场运作使得资源和产品不相匹配。

（二）阿柴风景区经营权转让的意义

当前我国旅游风景区的现状是政府用于景区开发与保护的投资是有限的，不利于风景区的保护开发和利用，难以实现其经济、社会价值。风景区走企业化的经营模式，适应我国现阶段的国情，并有利于风景区的保护开发和利用。阿柴风景区是在政府统一规划并严格保护自然资源的前提下适当出让其经营权，以促进旅游市场由低层次一般旅游产品的经营，向高层次的景区租赁经营发展。

阿柴风景区的火山熔岩喷发形成的景观和原始森林景观，均为自然景观，都是不可再生的，具有极高的旅游开发价值，现已形成了集观光、疗养、休闲、度假、健身、娱乐、会展、科考、探险等为一体的多功能体验式服务体系。阿柴风景区正处于大规模开发建设阶段，建设起来的旅游相关配套设施有宾馆、道路、景区步栈道、环保车等，已经大规模地接待游客，从《阿尔山——柴河旅游区总体规划》来看，中远期目标还要建设完备景区服务功能的一系列设施。

景区的经营权转让后，它的管理模式主要特点是企业化经营，有利于资金投入旅游景区的保护，加强旅游行业的宏观管理，提高旅游景区的经营水平，有利于旅游业的健康、良性发展。因为阿柴风景区正处于旅游发展期，经营权转让不足两年，企业化运作模式的优势已经凸显出来。当地政府为了发挥企业的积极性，促进当地旅游业的发展，增加财政收入，通过旅游宣传促销，逐步完善旅游设施，景区的知名度也进一步提高，近两年旅游人数逐年攀升，收到了很好的经济效益和社会效益。

阿柴风景区的保护与经营管理问题

（一）规划是前提

从整体来看，《阿尔山——柴河旅游区总体规划》充分考虑到了当地的经济、社会、环境效益。此规划算是一份科学合理的规划书，但在某些方面还是存在不尽合理的地方。例如，阿尔山的温泉疗养，原来设施比较简陋，现在改建成阿尔山市唯一的五星级酒店——海神温泉大酒店，住宿的标间价格也不是普通团队能接受的，所以整体的温泉疗养、住宿等连带消费是给豪华团队准备的，而我国的团队绝大多数还是经济团队，旅行社的价格很低，利润少，造成客源减少。

阿柴风景区的可进入性很差，目前进入景区的公路已经建成，直达景区的柏油路有的地方开山炸石、破坏资源，旅游车运行了两年后，对资源环境的破坏很大，尤其阿尔山森林公园的石塘林（石塘林面积20000公顷，为亚洲第一，世界第二）景区规划不到位，游人可以直接走到熔岩台地上面，很多地方都被游人脚践踏磨光了，有的游客还随便取石，没有任何的防护和保护措施，2006年景区修建了步栈道，2007年进入景区的所有旅游车统一改为电瓶车，加强环保工作，走了“先建设，后治理”的路子。除了景区外围可进入景区的机场、铁路、公路等交通设施外，旅游景区内的交通在近几年内要建成两纵一横三环的交通布局，这样的交通网建设过程中对资源环境的影响也令人担忧。

风景区的整体规划应该严格按照总体规划控制景区建筑，符合规划的项目也应限制规模和体量，既要考虑建筑物单体造型，又要考虑群体空间组合，体现风景名胜区地方风格和文化特色，反映景区特色，丰富景区内容，力求做到构景点景、遮陋补拙，连结过渡，美化景区。在这方面景区规划体现得不很明显。

阿柴风景区的转让年限是50年，过长的经营时间，使经营企业拥有在相当长时期内的垄断权，这势必减少其外部竞争压力，会削弱对其不良经营行为的约束。目前，阿柴风景区的垄断地位已经在内蒙古东部旅游中逐渐凸显出来，最显著的表现就是价格，2005年的门票价格是60元，2006年是100元，2007年是180元，再加上电瓶车的50元费用，达到230元的价格，因为资源处于垄断地位，外部的竞争压力小，所以无论对于游客（尤其是散客）还是旅行社来说，都是一个门槛。

阿柴风景区的规划从整体来说是科学合理的，但是要保证旅游资源的永续利用，必须充分做好调研工作，只有保护资源和环境，才有资本和条件谈发展旅游业，谈旅游业的可持续发展。

（二）保护是核心

阿柴旅游区保护的原则： “力足保护，严格开发，统一管理，合理规划，永续利用的”主旨开发；执行整体性保护的原则，既要保护旅游资源和生态环境，又要保护那些影响旅游资源价值及生态环境质量的空间构成；建立适合旅游资源合理有序利用的机制，严格规划管理审批程序，通过科学合理的管理，保护旅游资源所处的环境和氛围。

从旅游活动对生态环境的影响来看，旅游资源的保护主要体现为两个方面，一方面保护生态敏感区和脆弱区的资源在开发活动过程中要特别注意，区内资源相比，敏感性和脆弱性有石塘林景观、樟子松草地过渡带景观、沟谷湿地景观。在破坏后不能或很难恢复，同时很可能导致其他环境问题；另一方面从旅游开发和旅游活动对生态环境的影响预测来看风景区的保护，具体表现为以下几个方面：

哈拉哈河（阿尔山市的母亲河，与蒙古的界河）水资源与水质的保护。旅游开发和旅游活动有针对哈拉哈河的项目，供水工程以及针对哈拉哈河所开展的具体旅游活动，这些对哈拉哈河水资源的开采量、开发活动中以及运营过程中可能造成对水质的污染需要特别的注意，尤其是哈拉哈河有一段界河和境外河，更需要对哈拉哈河予以保护。

湿地的保护。规划区湿地景观是一大特色，同时也是敏感性和脆弱性较强的区域，规划中要保护这类资源，同时要利用好这类资源。在湿地上的开发建设活动，要体现生态设计的先进理念，即对自然的最少扰动为原则，在湿地上进行旅游活动，要注意游客安全。

森林资源保护。阿尔山的石塘林是非常独特的景观，同类型的森林在世界上几乎没有。

环境保护。目前阿尔山市及周边五镇的垃圾及废水的处理手段落后，又由于规划区的范围较大，同时一些会议论坛以及一些在旅游核心区中建设的宾馆，使得垃圾及废水污水的集中处理成为必须考虑的问题，但难度很大，这是考验规划方案的重要指标。

对于阿柴风景区而言，对于旅游核心区的开发要适度，避免对石塘林、柴河等主景区的过度开发和破坏性开发，并应对游客的数量加以严格限制，避免超容量接待造成的破坏。在开发过程中坚持低限度开发的原则，并充分利用现代科学技术，使用绿色材料和绿色能源，提高资源和环境利用效率，最大限度地减少对资源和环境的破坏。防止低水平重复开发建设。阿尔山市政府应加强管理，建立有效的风景资源的保护机制。

（三）管理是关键

从阿柴风景区目前的运作来看，政府对景区的监管力度很小，本来是多个部门齐抓共管的事，经营权转让前管理权主要集中在阿尔山市林业和建设部门，而环保、水利、旅游局等的监管作用很小。经营权转让后，政府的监管进一步放松，这是风景区旅游经营权转让的误区。对于阿柴风景区目前的管理，应该做好以下工作：

建立规划规范机制。要用规划及其分区控制性详细规划，规范景区的开发建设行为，坚决杜绝建设不符合景区规划的项目，规划之内的项目必须按照规划要求建设，控制景区建设规模和建筑体量。

要建立监督、仲裁、评估、预警机制。吸收高等院校专业人员和当地林业、环保、卫生、水利、建设、旅游等部门管理人员共同组建景区资源和环境监督监测机构、仲裁评估机构，使景区资源和环境始终处于监督预警状态，避免过度开发或人为破坏。

建立反哺保护机制，对风景区的门票收入，明确其用于保护风景区各类资源的法定比例，反哺于风景区的资源保护。

结论

阿柴风景区经营权转让后，给旅游带来了勃勃生机，我们不仅要看到景区的经济效益，还要看到社会、环境效益。重视景区的可持续发展，牢记“规划是前提，保护是核心，管理是关键”的工作思路，并在实际工作中执行。力争把阿柴风景区建设成为火山探幽的科考基地、森林湿地的展示园、大兴安岭动植物的博物馆、温泉雪域的运动健身地、休闲度假的童话世界、林业生态经营的实验田、地区经济的领航船的目标而努力。

参考文献：

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2.李爽.旅游资源经营权转让问题探讨——以四川雅安‘碧峰峡模式为例[J].福建地理，2005（1）

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