全球粮食问题产生的根源与实质

张永胜

◆ 中图分类号：F316 文献标识码：A

内容摘要：在2008年，全球除受美国金融危机蔓延的影响之外，还面临着一定程度上的粮食危机。而粮食问题不仅仅是暂时性、偶然性的现象，还有着深刻的历史与现实根源。比如，发达国家的农业补贴政策冲击了发展中国家的粮食生产等。本文就粮食问题产生的根源进行剖析。

关键词：粮食问题 根源 实质 国际经济秩序

根据联合国粮农组织公布的数据：全球基本农产品价格指数2006年上升了8%，2007年上升了24%，而2008年前3个月又同比上升了53%。自新一轮食品价格暴涨以来，全球有37个国家的食品供应受到威胁，有20多个国家因食品涨价发生骚乱，超过一亿人因高粮价陷入赤贫，基本生存面临威胁。

导致这次粮食危机的原因有：成本上升、减产、消费量增加、储备下降、美元贬值、生物能源的发展等，在所有这些因素中，生物能源所占份量最重，根据世界银行的报告，生物能源在粮价上涨诸因素中占75%。笔者认为仅仅用这些偶然性、暂时性的因素解释粮食问题是远远不够的，粮食问题具有深刻的历史与现实根源，只有找出这种根源，才能认清其实质并找出解决粮食问题的出路。

发达国家农业政策冲击发展中国家的粮食生产

美欧等发达国家出于安全和维护农民利益的考虑，对本国农业实行保护政策，包括生产和出口补贴、进口限制等。美国是最早实行农业保护政策的国家，早在1933年，罗斯福政府就制定了以增加农民收入为目标的《农业调整法》，此后不断进行调整，最终形成了完整的农业保护体系。美国保护农业最主要的政策手段是价格支持和差额补贴，价格支持是为农民提供一个最低保证价格以此来保障农民的利益，差额补贴是指先由政府制定一个目标价格，当市场价格低于目标价格时由政府对这种差额进行补贴。美国粮食的70%用于出口，政府对粮食出口采取鼓励政策，主要有保护性关税、出口补贴和出口信贷等。欧盟于1962年开始实行共同农业政策，其手段有建立共同农业基金、统一农产品市场和价格、对农产品出口予以补贴等。日本也对粮食生产实行补贴政策，并采取多种措施减少进口农产品对国内粮食生产的冲击。

在本国政策的保护下，美欧农业畸形发展，导致农产品大量过剩，成为世界上最主要的粮食出口地区。同时由于这些国家实行鼓励出口的政策，美欧农产品在国际市场上大量低价倾销，摧毁了许多发展中国家的粮食生产，使许多发展中国家成为粮食净进口国，从而为粮食危机埋下了伏笔。

发达国家通过“优惠”措施诱使发展中国家放弃粮食生产

发达国家除了实行价格补贴、鼓励出口、限制进口来阻止发展中国家的粮食生产外，它们还通过提供一些优惠政策，引诱发展中国家专门生产发达国家不生产或很少生产的初级产品，从而诱使这些国家放弃粮食生产，成为初级产品出口国和粮食进口国。

“洛美协定”的签定是以上行为的具体表现。从1975年第一个《洛美协定》签定，到2000年第四个《洛美协定》被《科托努协定》取代，《洛美协定》下的特惠贸易安排运行了25年，受惠的国家从最初的46个增加到1999底的71个。《洛美协定》表面上规定非加太国家的全部工业品和99.5％的农产品可以免税和不受限额限制地向欧共体出口，而实际上，它只对欧盟国家不生产或很少生产的初级产品实行进口优惠，而不允许发展中国家的农产品与之竞争，相反，它却便利了欧盟向非加太国家出口粮食等农产品。因而《洛美协定》产生了一种“锁定效应”，使这些发展中国家长期成为单一的初级产品出口国，同时成为欧盟国家粮食出口市场，那些原本出口粮食或者粮食能够自给的国家也逐渐成为粮食进口国。2000年《洛美协定》被《科托努协定》取代，尽管在内容上有一些不同，但其根本目的仍然是保障欧盟初级产品的来源和工业品及粮食的出口，因而仍然阻碍着发展中国家的粮食生产。

另外，如“加勒比海盆地协定”、“非洲增长与机会法”、“除武器外一切商品”倡议等从表面看给予发展中国家一些优惠措施，实质上都损害了发展中国家的粮食生产。据世界银行统计，1990年低收入国家的粮食进口占总进口量的比例为7%，2005年则上升至11%，而整个世界同期则由9%降为6%，而根据联合国粮农组织食品贸易数据，1996～2001年只有7个最不发达国家为非食品净进口国，这说明低收入国家对进口粮食的依赖大为上升，粮食安全状况普遍恶化。因而毫不奇怪，当前遭受粮食危机打击最沉重的国家许多都是这些“享受”优惠的国家。

发达国家不承担WTO农产品贸易自由化的义务

随着贸易自由化的推进，农产品自由贸易问题也提上了议事日程。1995年生效的WTO《农业协定》是第一个农业方面的多边协议，旨在通过削减进口关税、减少生产补贴和出口补贴等措施，纠正和防止农产品市场的限制和扭曲，实现农产品贸易自由化和平等竞争。《农业协定》生效以后，许多发展中国家纷纷削减农产品补贴、降低进口关税，“导致了发展中国家食物进口上升”。而发达国家的农业补贴尽管形式上有了一定的改变，但力度不但没有减少，反而继续增加，据美国官方估算，2002年美国农业法在2002～2007年六年间的农业补贴为1185亿美元，比1996年农业法规定的各项农业补贴666亿美元增加519亿美元，增幅高达78％，而2008年农业法案在5年的时间将花费2890亿美元，比2002～2007年的补贴多1705亿美元，增幅达143%；乌拉圭回合协议对欧盟的共同农业政策也没有太大影响，欧盟继续实行补贴政策，继续坚持进口壁垒并加强“绿色壁垒”等非关税壁垒，增大国外农产品进口的难度，因而国际农产品贸易环境并未得到实质性的改善。

2001年WTO启动多哈回合谈判，由于发达国家拒绝在农产品贸易问题上承担更多的义务，使多哈回合谈判停滞不前。随着发达国家的农产品如潮水般涌入发展中国家，许多发展中国家的粮食生产更加一蹶不振，而由于发达国家拒不承担相应义务，许多发展中国家发现“它们不能提高它们的出口量。供给方限制使这些国家无法利用全球市场增长的机会” 。由于购买力下降，许多发展中国家一直处于慢性粮食危机之中。

发达国家生物能源制造加剧了粮食危机

据世界银行报告，目前美国有近三分之一的玉米用于生产生物能源，欧盟则有大约一半植物油用于生产生物能源，发达国家生物能源的发展成为当前粮食危机最主要的驱动因素。美欧坚持其生物能源计划，美国计划到2012年使生物燃料乙醇的产量提高到3000万吨，2017年达到1.2亿吨；欧盟计划将在2010年将生物能源占交通能源使用量的比例提高到5.8%，2020年提高到10%，这将使粮食危机结构化、长期化。美欧在生物能源问题上拒不按自由贸易原则行事也进一步恶化了粮食危机，巴西等国由于特殊的自然环境能够以比美欧低得多的成本生产生物能源，因而如果美欧按比较优势原则从国外进口生物能源，就可以节省大量的粮食从而使粮价不致上涨过高过快，然而这些国家和组织却以“能源独立”为借口，对生物燃料进口课以重税，并加大对本国生物燃料种植及生产的补贴，从而加剧了粮食危机。它们还有计划地减少粮食产量，欧盟要求农场主每年必须将一定比例的土地闲置，美国农田长期有1/3处于休耕状态。

根据《纽约时报》的一篇文章：去年美国政府使400000农场主休耕了3680万英亩土地，比纽约州的面积还要大，是历年休耕面积最大的。日本《选择》月刊则透露，去年美国有意将小麦产量减少到7000万吨以维持高价位。发达国家还利用其对世界粮食市场的控制，哄抬粮价，使世界各国为其生物燃料项目埋单。美元贬值对粮价上涨也负有很大责任，美元贬值抬高了粮价，还使发展中国家的外汇储备大为缩水，并降低了这些国家的购买力，加重了粮食危机。

发达国家反危机措施流于形式

粮食危机爆发以来，国际社会纷纷解囊相助，发达国家也提供了一定援助。联合国粮农组织获得了包括法国、英国、西班牙等发达国家在内世界各国及国际组织允诺捐赠的七十多亿美元的款项，八国集团在首脑会议期间也承诺2008年1月之后对受粮食问题困扰的国家提供100亿美元以上的援助。根据联合国秘书长潘基文的说法，全世界每年需要投入200亿美元以应对粮食危机，因而这些捐款是杯水车薪，而且其能否兑现也是个问题。

对于如何应对粮食危机，6月初召开的世界粮食大会通过的《世界粮食安全宣言》提出了如下措施：增加对发展中国家的援助，放宽对粮食出口的限制，加强农业投资，呼吁世界贸易组织成员国尽快完成多哈回合谈判等内容。对于生物燃料问题，在美欧的压力下，会议宣言仅表示发展生物燃料同时带来“机会及挑战”，并进行“深入研究”，确保生产及使用生物燃料符合可持续发展的原则；对于贸易壁垒问题，宣言只是提到各国同意“尽量减少使用可能导致国际粮价波动的限制性措施”；对于补贴问题，宣言则只字未提。因而宣言提出的这些解决办法实际上是“没解决办法”。

由于发达国家只愿意提供少许援助，而不愿削减其生物能源计划，更不愿削减其粮食补贴，因而粮食危机很难消除。由此可见，美欧等国先是通过对农业的支持、通过自由贸易以及“优惠”措施在发展中国家大肆倾销其农产品，摧毁了发展中国家的粮食生产，这是粮食问题的历史根源；然后又以“能源独立”为由，减少粮食的生产和出口，直接造成了当前的粮食危机，同时操纵粮食价格、使美元贬值等加剧粮食危机。因而粮食问题的实质就是一些发达国家利用自身的优势地位对进口粮食的发展中国家实行的剥夺。因而要解决粮食危机，从当前来看，首先发达国家要降低生物燃料的发展速度，释放过剩的农业产能，提高农产品供应，还应采取措施抑制粮价的进一步上涨、停止美元不断贬值的局面；从长远来看，发达国家应削减乃至停止其农业补贴，开放市场，为发展中国家提供一个公平的农产品贸易环境，使它们能够利用自身的比较优势，推动粮食生产，提高人民的生活水平。

有观点认为，发展中国家对粮食问题也有责任，因为它们放松了粮食生产。这里需要指出的是，当前的粮食危机主要是就那些最不发达的粮食进口国而言的，这些国家主要位于撒哈拉以南非洲和南亚。这些国家的特点之一是穷，根本无力对农业进行补贴，另外国内市场狭小，对发达国家市场具有高度的依赖性，无力执行独立的农业政策，因而对这些国家来说，粮食问题的根源是外源性的，是发达国家推行的不公正、不合理政策的结果，只要不公正、不合理的经济秩序仍然存在，这些国家从根本上解决粮食问题的可能性就微乎其微。

粮食问题突出反映了当前国际经济秩序的性质，表明争取新的国际经济秩序、变革旧的国际经济秩序的任务远没有完成。在当前世界经济运行的不确定因素增多、风险加大的时代背景下，发展中国家要时刻警惕发达国家利用其在国际经济中的有利地位维持其既得利益，漠视甚至损害发展中国家利益的图谋，同时要团结起来，共同努力推动国际经济秩序向前发展。

参考文献：

1.[美]约翰•马德莱著.贸易与粮食安全[M].熊瑜妤译.商务印书馆，2005

2.M. D. Ingco和J. D. Nash编.农业与WTO：创建一个促进发展的贸易体系[M].章奇译.中国财政经济出版社，2005

3.王圳.最不发达国家的对外贸易与贫困问题研究[M].经济科学出版社，2007