关于政府公共服务管理与运营模式的思考

刘 重

摘要：政府在公共服务管理中的角色大体分为参与型、不参与型和分权管理模式。政府公共服务的基本职能是依法提供基本社会保障。对公共服务的管理，政府趋向专注“核心”，脱离“非核心”业务，对“可市场化的”公共品和服务实行社会化、市场化。

关键词：公共服务；管理模式；社会保障；公共服务体系

中图分类号：D03

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0053—04

一、政府对公共服务管理的基本模式与特征

公共服务的改革与创新不仅是世界各国政府面临的新问题，也是我国改革和发展中亟待解决的现实问题。目前，各国都在对建立的公共服务体制与公共服务管理和运营模式进行有益的探索和改革。从当代发达国家政府公共服务管理与运营的经验与教训来看，探索和建立适合我国国情的公共服务模式和管理运营体系，已经成为我国经济社会发展现阶段必须优先解决的现实问题。由于各国都有自己的历史背景，有不同的经济、社会环境，特别是各自政治体制上和文化的差异，导致政府公共服务范围、标准与供给方式的不同，形成了具有不同特色的公共服务模式。目前理论界比较公认的主要模式有以美国为代表的“效率与公平并重型”的公共服务模式；以北欧国家为代表的“全面公平型”的公共服务模式；以新加坡和智利为代表的“效率主导型”的公共服务模式，等等。

这些主流模式，政府在公共服务中扮演着不同的角色，从政府对公共服务的参与度这一角度分析，大体也可以分为以下基本模式：其一，政府公共服务不参与型。政府公共服务不参与型是指在某些公共服务中，政府不是服务的直接供给者，而是充当“幕后”的管理者或是付费者。政府是公共服务决策的制定者，在执行过程中私营部门、非营利部门通过竞争，政府将执行权即经营权交给私营部门和非营利部门，使他们成为供给服务的主体，承担公共服务的责任。政府在此过程中是“公共物品和服务的确认者和购买者，对所购买物品和服务进行监督、检查和评估，征收合理的税赋和结算。其二，政府公共服务参与型。政府公共服务参与型是指在某些公共服务中，政府直接参与到公共服务中来，政府既是公共服务的安排者，又是公共服务的提供者，直接对公民负责。政府参与型的公共服务社会化模式主要是通过公私合作来实现。政府参与型的公共服务社会化模式是政府以某种优惠政策或其他特许形式来吸引私营部门参与到原本由政府包揽的公共服务中来。私营部门有投资收益权，通过使用者付费的方式收回成本，追求投资回报。其三，中央政府和地方政府职能分权管理模式。中央政府和地方政府所管辖的事务分别是由政府组织法和地方自治法所决定的。中央政府主管国防、治安等关系国家安危的服务以及经济事业和社会福利等服务。地方政府主管一般行政、社会福利、产业福利、建设、地区开发、环境美化、地区安全、文化、体育等公共服务。值得注意的是，虽然地方公共服务的主体是地方政府，但实际上公共服务的生产在多数情况下是由民间组织代理完成的。特别是在社会福利领域，许多民间福利机构得到地方政府的补助，提供服务。

从国外公共服务管理的基本特征分析，国外公共服务管理主要有以下基本特征：

一是政府在公共服务方面提供较为普遍的社会保障。政府在公共服务方面让每个公民在同一标准上实现机会均等的社会保障或者称之为“社会福利”。在教育、就业、医疗、养老、住房等有关民生领域，每个公民都享受到最基本的保障。例如，加拿大和美国在关系民生的社会保障方面，已经实现一定标准的公共服务均等化。再比如，在欧洲，特别是在德国社会保障受益人范围：领薪雇员、受培训人员、领救济金者、残疾人、高校学生、农民及其家人、有失业保障的失业者、依靠他人生活者、艺术家、作家，都在医疗保险范围内；所有的产业工人和非产业工人都可以享受养老金；全体雇员都可以享受失业保险。

二是公共服务立法保障。公共服务和公共管理本身必须遵守法律。依法提供公共服务是所有政府行为的基础和准则。例如，德国的公共管理有一套完善的公共采购体制。公共投标宣布需要什么样的物品和服务，并通过特定的采购机构来购买物品。在很多部门中，国家是市场上物品和服务的重要需求方。然而，政府采购也严格限制在那些被认为“可市场化的”物品和服务，例如道路的养护、建筑服务、办公用品的供应等等。也就是说，公共服务及其相关活动都是在法律框架内以及按照法律规定进行的。政府行政机关被赋予了适用法律的任务，它在与其行为对象或者说公民的交往与冲突中对法律任务加以具体化。在这个过程中，公民的愿望和意志通过法律得以实现。

三是政府在筹措社会保障资金来源上，在强调国家财政补贴的同时，趋向更强调个人责任。从总体上看，国外社会保障资金一般来源于雇员缴纳的税金、国家财政补贴和社会保障资金。但是，各国在缴纳的比例上有所差别。在欧洲各国社会保障支出占国内生产总值的比重有所不同，荷兰、德国、西班牙，社会保障支出占国内生产总值的比重相对较高，荷兰占33％，德国占29％，西班牙占21.8％；其他非欧盟发达国家相对较低，如美国为15％，澳大利亚为13％，日本为12％。

四是政府在公共服务管理中只是政策的制定者而不是政策执行者。为了提高公共服务的效率，与传统公共管理中政府只是收税和提供服务不同，新加坡政府的公共管理主张在管理中只是制定政策而不是执行政策。执行政策的职能大多下放给法定机构，而法定机构实行的是企业运作模式，采用符合国际会计准则的借贷记账法，具有一定的执法权和较大的自主权，大多数可以自负盈亏。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率，同时又可以满足社会对公共服务的需求。

二、政府对公共服务管理与运营的现代趋势

1.政府有效利用转移支付，强化对公共服务的宏观调控和指导，提高其有效性

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式。从目前我国的情况看，转移支付还不够规范，结构也不合理，一般性转移支付比重仍然过低，专项转移支付占据主要地位，不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在提供地区性公共产品中的自主性。在加拿大和美国，虽然联邦政府不直接负责基本公共服务的管理，但是通过转移支付，不仅平衡了地方政府间的财政能力，提高了个人的支付能力，更重要的是，增强了联邦政府对全国基本公共服务的宏观调控和指导。在美国，联邦政府给予州政府大量的以项目或计划为基础的专项转移支付，以确保为具有全国意义的公共服务提供最低标准。联邦政府转移支付的每一个专项，都附有特别规定，目的是为了专款专用，提高转移支付的有效性。哪个部门拨出的专项，就由哪个部门进行管理和监督，主要手段为

审计和报告。

2.政府把一些科学的企业管理方法引入公共管理

为了提高政府对公共服务管理的效率和水平，越来越多的国家政府把一些科学的企业管理方法引入公共管理，对公共服务进行标杆管理或者绩效评估。公共部门绩效管理是过去几十年在德国公共部门出现的，同样在地方也是很普遍的提高效率的管理方法。公共部门绩效管理模式不仅仅是管理主体、管理范围的扩大，与传统的公共服务理念相比，它明显增强了公共生产力的管理和服务理念，突出出发展和变革的脉络。公共部门绩效管理是以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以服务导向、社会取向、结果取向、市场取向作为基本的价值取向。新加坡在公共管理中强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新加坡公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率有很大的促进作用。

3.政府在对公共服务管理与运营中趋向专注“核心”。脱离“非核心”业务

政府在对公共服务管理与运营中专注于符合其职能的“核心”业务，逐渐脱离“非核心”业务，以提供社会所必需且民间无法自行提供的公共服务为主。到了民间可以提供某种服务，不需再由政府来提供时(由公共服务转向市场服务)，其相应的法定机构便可以关闭了。

4.政府公共服务信息化网络化趋势

完善政府公共服务的提供方式主要体现为以下两种服务方式的变革，一是政务信息公开透明。政务信息公开透明有利于各方交流沟通，有利于公众监督。例如，美国国会预算办公室和美国行政管理预算办公室一个年度内分别对联邦预算有三次报告，这些联邦预算制定后会印成公开的册子，并挂在因特网上可以任意浏览，有利于公众监督。此外，与国民有关的税、费和保险均可以在网上缴纳、申报和查询。加拿大“我的网上就业保险信息”系统，失业人员和用人单位可以通过网络系统查找就业保险金的缴纳、申领有关信息，非常方便。二是政务信息化。新加坡是全世界最早推行“政务信息化”的国家之一，也是全球公认的电子政府发展最为领先的国家之一。从1981年起，新加坡就以综合并且一贯的方式，实施政务电子化，有效地改造了公共服务的提供方式以及政府、公民和商家之间的互动交流方式；以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服务，在政策的拟订和审查方面与公民进行大规模的交流，增强凝聚力。

5.公共服务社会化、市场化

公共服务的社会化、市场化是许多国家公共服务改革的一个基本趋向。随着社会的发展，公民在物质生活和精神生活方面的要求也越来越多，工业时代的垄断供给公共服务显然正在逐渐失去民心。公民们已经开始认识到管得最少的政府才是最好的政府，同时公民要求直接参与公共服务的供给过程，要求政府赋予其更多的选择权利。作为追求商业利益的企业也越来越希望政府改变固有的公共服务提供方式，希望政府支出更多地向他们倾斜，为其提供更多的劳动、就业和商业机会。地方政府以及企业和非营利组织的发展，为中央政府公共服务输出模式的变革提供了良好的载体。原来只能由中央政府提供的服务，现在可以由地方政府来提供，同时，也可以由企业和非营利组织来完成。通过公共服务的社会化、市场化改革，提高了管理效率，增强了公共服务决策的科学性，同时也降低了公共服务成本，提高了服务水平。

三、我国公共服务管理与运营的对策与建议

1.为了保证经济长期可持续快速发展，公共服务管理必须适度超前发展

在经济发展的过程中，公共服务管理应适度超前发展，这是经济长期持续快速发展的根本保证。公共服务具有整体性、系统性和基础性，公共服务制度的建立和公共服务的普及就需要系统设计、适度超前发展。如义务教育制度的普及在许多国家都是率先完成的，这样才能保证为经济结构调整提供人力资源基础；又如1890年前后，英国、美国等国由于过度迷信市场自我调节的能力与自由竞争机制，没有及时建立以社会保险为主的公共服务制度，经济长期停滞、徘徊并导致了世界经济大危机。1929年经济大危机后，美国罗斯福政府被迫实施“新政”，于1935年颁布《社会保障法》。完善的公共服务制度使美国开始了长达70余年的经济增长过程。对于我国来说，为了保证经济长期可持续快速发展，防止由于公共服务滞后造成经济发展中的大起大落，必须加速公共服务体系的建立和完善。

2.积极吸收西方国家“福利国家”建设的经验与教训

公共服务体系建立与完善必须与经济发展水平相协调，避免社会福利水平过高而影响经济增长。公共服务特别是社会保障过快发展，超出了现有经济所能承受的范围，会给经济增长和国家的宏观调控能力带来负面影响，导致税收过高、通货膨胀、失业危机显现、财政危机加剧等后果。这也是西方国家于20世纪70年代“福利国家的危机”后，普遍开展新公共管理改革的根本原因。

3.公共福利增长和经济增长必须保持均衡

公共福利离不开经济发展，而经济发展又离不开社会稳定。公共服务的目标是在经济发展过程中实现的，公共服务不仅是一个发展的过程，同时也是一个改革的过程。一方面，只有经济发展、经济“蛋糕”做大、政府财力增强，才能更好地实现公共服务均等化，这也是公共服务均等化的物质条件和财力基础。另一方面，基本公共服务是在其特定的体制下供给的，没有合理的基本公共服务供给制度及相关体制，那么财力再多也不会有效率，导致资源严重浪费。因此，实现基本公共服务均等化是财力与制度两者相结合的产物，财力必须跟上，制度也要改进。对于公共财政而言，也要在构建和谐社会的要求下，以实现基本公共服务均等化为导向，进一步完善公共财政制度。经济发展要通过资源的合理配置提高效益，而且为了社会化再生产要进行必要的积累。强调社会保障而分配过多，就会削弱积累。因此，必须扣除发展经济所需要的积累部分，将剩余部分公平地分配给全体国民。

4.合理划分各级政府事权财权是实现基本公共服务均等化的重要前提

加拿大和美国三级政府的事权财权关系非常清晰。以美国为例，联邦政府的收入主要来源是个人所得税，其最大的支出项目是法律规定必保的国民社会福利项目，包括对老年人、儿童、残疾人和收入在贫困线以下者的生活补助与医疗补助等。州政府的收入来源是销售税和所得税，其最大的支出项目是对地方政府的拨款和教育支出。地方政府最大的两项收入来源是房地产税和上级政府的拨款，其支出主要用于地方的公共服务项目，包括中小学教育等。我国地方政府公共服务的能力还比较弱，这与事权财权定位不清、公共服务投入比重过低有直接关系。

5.从单一的纵向转移模式，向纵向与横向转移相结合的模式转变

财政部门应尽快制定出台科学、合理、规范的财政转移支付资金分配标准和依据。建立健全行之有效的转移支付管理办法。进一步规范转移支付资金的项目、内容和拨款程序，发挥转移支付资金应有的使用效益。上级财政部门应根据各地区经济发展状况，适时调整转移支付政策。世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式。只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向和横向混合的转移模式，即在实行纵向转移的同时，还实行富裕州向贫困州进行横向转移。我国一直实行单一的纵向转移模式，目前应在继续实行以纵向转移模式为主的同时，向纵向与横向转移相结合的模式转变。

责任编辑：宋奇