我国职工参与法律制度的变迁

张　渤等

内容提要我国职工参与制度从产生发展至今，经历了一系列的制度变迁。从其变迁的影响因素来看，主要包括我国经济制度的变革、产业民主立法的兴起、公司社会化浪潮等。从其变迁的特征来看，主要表现为职工参与制度的法律化、参与目标的改变、参与主体的变化、参与领域的变化。从其发展趋势来看，这一制度的变迁将遵循一定的变迁规律向前发展。

关键词职工参与制度变迁法律化

[中图分类号]D911[文献标识码]A[文章编号]0447-662X(2009)01-0076-04

林毅夫的制度变迁理论中提出：制度结构是由一个个制度安排构成的，一个特定制度安排不均衡就意味着整个制度结构不均衡，一个制度安排的变迁，会引起其它相关制度安排的不均衡。职工参与法律制度属于现行的制度结构的一部分，其制度在诸多因素的影响下发生着变迁。制度转型阶段的我国的职工参与制度有其自身的特点，处于形式多样和不稳定的变化时期。本文试图通过对职工参与制度的变迁进行分析。

一、我国职工参与制度发展的几个阶段

职工参与，又称劳工参与、员工参与、劳动者参与、产业(工业)民主。对于这一概念，不同的研究者有着不同的界定，本文认为，参与可以被视为是包含所有类型的行业民主的一般术语，其范围从信息的提供、协商到集体协议谈判到更广泛地参与雇主的决策过程以及利益的分享。从参与的层面来看，包括国家、地区、行业、职业及企业等层面。基于此，本文提出职工参与包括参与决策、参与管理和参与监督、参与企业利益分配等。但需要特别说明的一点是，本文讨论的职工参与，基本上不包括职工对于企业外部机关及事务的参与，如劳动者参与政府的某些审议组织或委员会等。严格说来，本文中的职工参与被界定在企业内部。

我国职工参与制度从建立革命根据地时期就已存在，至今，经过了一系列的制度变迁。具体表现为：第一个阶段：战争期间。1933年的革命根据地时期，在《苏维埃国有工厂管理条例》中规定了职工参与主要形式是三人团；在解放战争时期，职工参与的主要形式是工厂管理委员会和职工代表会议；第二个阶段：解放初期至20世纪80年代。在1965年的《国营工业企业工作条例(修正草案)》(简称工业七十条)中规定了职工代表大会制度作为职工参与的主要制度；在文革期间，企业职工民主管理制度被严重破坏；第三个阶段：20世纪80年代至今。1984年经济体制改革以后，企业的民主参与制度得到迅速的恢复和发展；在1993年国有企业进行现代企业改革时期，职工代表大会制度在很多企业中退出，仅在国有企业和国有投资为主体的公司制企业保留；在中共十五大以后，职工代表大会制度受到严重冲击，“新三会”和“老三会”关系的处理成为新时期职工民主参与面临的困难问题；在2005年修订的公司法中，规定的职工董事和职工监事制度对现有的职工参与制度实现了一定的突破。

本文运用制度变迁理论，对影响该制度变迁的重要因素以及该制度变迁的几个重要方面进行分析。

二、影响职工参与法律制度变迁的影响因素

从影响职工参与制度变迁的因素来看有很多，如生产力的发展促进管理的民主化、工人及工会组织为争取参与权而进行的斗争、政党及政府促进工人参与的行动、社会主义制度本身对职工参与制度的促进及影响等。但在不同的国家、不同的时期，其主要的影响因素是不同的。从我国建国初期至今的职工参与制度的变迁来看，其影响因素主要包括以下几个方面。

1、我国经济制度的变迁引发职工参与制度的重大调整

我国的经济制度经历了计划经济向市场经济的转轨。在计划经济条件下，无论是在当时的宪法中还是在一些规章制度中，均体现了劳动者的主人翁地位。与此相适应，在国家、社会以及企业层面，劳动者的社会地位较高，其在企业层面的参与意识强、参与积极性高，相应地，其参与程度较高、参与范围广泛，参与的方式表现为直接参与。

在市场经济条件下，随着单一的公有制的解体以及私营企业等多种所有制企业的建立，企业的劳动关系由行政式劳动关系向雇佣型劳动关系转变，劳动者在企业中的地位由主人翁向被管理者、被雇佣者转变。与此相适应，职工参与状况也发生了相应的变化，其参与的方式、范围、层次等都有所改变。

我国经济制度变迁的过程在引发劳动关系变化的同时，还引发了劳动关系的主体尤其是工会组织的变化。在计划经济条件下，工会的强势地位使得其在职工参与立法及实践中发挥着举足轻重的作用；而在市场经济条件下，工会对政府以及企业行政的依附性使得其地位逐步弱化，其参与立法及实践的能力及影响也在逐步降低。这也是职工参与制度变迁的一个重要影响因素。

现代企业制度的建立对于职工参与制度的冲击力也是巨大的，在公司制下，公司的权力出现了重新分配，尤其是强化了股东的主导地位，形成了股东主权主义的治理模式，而伴随着的则是职工一方在企业中权利的边缘化以及整体参与的弱化。与此同时，企业组织结构的变化引发原有的职工代表大会制度在公司制企业中的解体，使得公司制企业面临着“新三会”与“老三会”之间的冲突。

2、产业民主立法在国际上的兴起推进了我国职工参与的立法

伴随着劳资关系中的冲突与合作的发展，产业民主运动在世界各国也得到了巨大的发展。二战后的西德奇迹就建立在产业民主之上。德国早在1951年，通过了《煤钢铁业共同决定法》，规定受雇员工超过1000人的煤钢铁业，董事会应有1/3的职工董事。由于实行效果很好，不但劳资争议减少，生产效率也大为提高。在20世纪60年代末70年代初，劳资合作在加拿大也获得了重视。产业民主运动于瑞典1972年董事会代表法、1976年工作共同决定法、德国1972年经营组织法、1976年共同决定法和由奥地利、丹麦、爱尔兰公共部门立法、荷兰、挪威等相关立法的通过而达到鼎盛。在80年代，又有一些立法产生。1987年瑞典修法增加职工董事代表，1988年12月德国职工大会立法，1982年法国更具体的奥罗克斯(AUROUX)法出台。职工参与立法在世界范围内的高涨，使得职工参与制度又一度成为研究的热点问题。2005年《中华人民共和国公司法》中增加了职工董事、职工监事制度，这被认为是我国职工参与制度发展中的一个里程碑。

3、公司社会化的全球化浪潮推进了我国职工参与的发展

20世纪以来，社会化成为法制自身发展的时代性方向，其主旨“在于矫正19世纪立法过分强调个人和权利而忽视社会利益之偏颇”。公司的社会化问题尤其是公司社会责任问题便是适应这一趋势而被提出的。

一方面，从公司作为社会主体一部分的角度来考察，提出公司的存在既应该消极地无害于社会，更

应该积极地有益于社会；既不应该因自身的存在而给社会的其它成员带来“不适之感”，更应该成为推进社会发展的有力要素，以维护其安全性与有益性兼收并蓄的存在价值。另一方面，从公司内部结构考察，对“公司究竟归属于谁”的问题的回答由分歧走向了趋同，形成了全新的公司理念。逐渐提出了劳资同权、劳资平等的思想，在日本甚至提出了员工主权的思想。即使是在奉行股东主权主义的美国，其公司归属的理念也发生了一定的变化，并已在公司立法中显现出了创新的迹象。从20世纪80年代末至今，美国已有29个州(即超过半数的州)修改了公司法。新的公司法要求公司治理为公司的“利益相关者”(stakeholders)服务，而不仅为股东服务，股东只是利益相关者集体中的一部分，此外还包括劳动者、债权人和共同体。二战之后，德国法学家开始尝试将资本与劳动结合的观点溶入公司法中，陆续提出了经营共同体等理论。

在公司社会化运动的影响下，我国合伙企业法、公司法等法律中相继提出了企业应承担社会责任这一义务，并规定了职工董事职工监事这一具体的职工参与制度。即使是在新破产法中，对于破产企业的清算，也赋予了职工一定的参与权。

在上述三个要素中，经济制度的变迁属于强制性制度变迁，而产业民主的推进以及公司社会化趋势属于诱致性制度变迁；前者对于职工参与制度的影响主要表现为导致职工参与程度的下降，而后者的影响则表现为引发其逐步提升。

三、我国职工参与法律制度变迁的特征

1、职工参与制度的法律化

现代社会崇尚法治，法律成为各国制度构建的重要方式。重要并具有普遍性的经济政治制度通常都会以法律的形式规定，社会各个阶层的利益矛盾和冲突通常也都在法律制定、法律实施的过程中来表达和化解。职工参与制度是企业组织运行制度中一个重要的部分，同时又是劳资双方利益冲突和矛盾表达的一个焦点，必然有着法律化的要求和趋势。职工参与制度的法律化，一方面是对实际生活中运作良好的职工参与制度加以确认，另一方面又是劳资双方通过法律制定、法律实施充分争取自身利益的过程。这一变化，主要表现为职工参与权利从精神权利到法定权利，职工参与法律从低阶位法向高阶位法，职工参与从抽象层面向具体层面的转变。

2、参与目标的改变：从政治意义上的参与到经济意义上的参与

在计划经济时期，劳动者具有较高的政治地位，其参与国家、社会及企业事务中，具有较高的政治地位，但这种参与的政治基础在于劳动者的主人翁地位。在这一时期，其参与的制度集中表现为“两参一改三结合”、职工代表大会等制度，在该制度中，职工参与表现为参与管理、共享企业收益、共同协商、共同维护生产资料等。

随着经济体制改革的推进，社会主义市场经济逐步确立，随之引发的是劳动关系的性质的改变，尤其是大量非公有制企业的出现，劳动关系由利益一体化向利益冲突、对立型转变，职工在企业中的地位随之改变。这就使得原来的职工参与制度所赖以存在的政治地位不复存在。但与此同时，产业民主在国际范围内的推进以及公司社会化理念的逐步建立，使得职工在企业中的经济参与的范围以及形式逐步扩大，从我国有关职工参与的立法发展进程中就可以看出，由1988年的《全民所有制工业企业法》中的职工代表大会制度逐步扩展到1994年的《劳动法》中的集体合同制度和2005年修订的《公司法》中的职工董事、职工监事制度。很显然，这几种职工参与的方式都属于典型意义上的经济参与。

这种变化是职工参与的本质特征的一种回归，因为职工参与是一种将法定权利转化为权力或是影响力的过程，其本质是产生制约作用，即制约组织领导成员随意决策、不顾及工人利益的决策，并通过参与行为促进劳动关系向着健康和谐的方向发展。而这种制约的最终目的则是实现劳动关系双方的经济目的以及职工的经济利益。所以，赋予职工经济意义上的参与权是一种更为现实的权利，使得其从精神权利转化为财产权利。但是这一转变并不排除政府组织在职工参与中的政治目的的实现。

3、参与主体的变化：从职工的全员参与逐步过渡到代表参与

这一点从计划经济时期的“两参一改三结合”、职工代表大会制度到集体合同制度和职工董事职工监事制度演进上就可以看出。“两参一改三结合”以及职工代表大会制度强调的是全员参与，而集体合同制度强调的是工会或职工代表代表全体劳动者参与，职工董事、职工监事也是由推选出的少量职工代表参与企业的经营管理、决策。职工代表大会制度作为一种全员参与的现行制度，尽管仍旧存在，但立法中表现出对传统的职工代表大会制度的逐步扬弃。如在1988年的《全民所有制工业企业法》中，采用一章(第五章职工和职工代表大会)内容详细规定了该制度，共有6条内容。而在2005年的《公司法》中，仅仅只有一条中的两款内容(第十八条第二款和第三款)。

从参与主体来看，其身份也发生了质的变化，从主人翁身份的参与到劳动者身份的参与。这种变化事实上是职工参与本质的回归。因为职工参与主体就是普通员工，而不包括企业的管理者以及股东等。

4、参与领域的变化：由参与企业经营管理演进为参与劳动者自身事务

从职工参与的事务来看，表现为从参与企业经营管理演进为参与劳动者自身事务。在“两参一改三结合”中，主要表现为职工参与企业的生产经营财务管理、共同协商、共享企业的收益等。传统的职工代表大会制度中提出，职工代表大会行使企业重大经营决策权、企业重要规章制度审查同意或者否决权、重大生活福利事项审议决策权、评议、监督企业行政领导干部权、选举厂长权等职权，上述内容显然属于参与企业经营管理决策事务。而在集体合同制度中提出，企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同(劳动法第33条)。这显然属于涉及到劳动者自身事务的内容。在职工董事、职工监事制度中，尽管职工董事和职工监事可以参加公司的经营决策及监督，但对于其参与的事项范围法律并未作明确的规定，从公司运作的实践来看，主要是参与涉及职工自身事务的领域。而且，职工董事及职工监事制度本身的适用范围有限，仅仅局限于公司制企业。

由此看来，从职工参与的事务来看，呈逐步缩小的趋势。但这一过程同时也是从参与领域的泛化到参与领域的具体化、从参与形式的单一化到参与形式的多样化的一个过程。

四、职工参与制度变迁的方向

职工参与制度作为起源于资本主义社会的一种制度，在其发展过程中得到了不断的发展与完善，在二战以后，随着资本主义内部体制的不断改革，工人运动的不断推进以及社会主义制度的确立，职工参与制度得到了进一步的发展，已经成为现代企业制度的重要组成部分，其现有特征及其发展趋势主要表现为以下几个方面：一是职工能够直接而不是间接地参与企业的决策机关；二是职工参与或影响企业决策，已经从事后、外在和消极的制约逐步向事前、内在和积极地参与转变；三是重视职工在工作现场的参与，即车间等基层组织的参与；四是将管理参与与利益参与相结合，而且，利益参与正逐渐成为一种重要的参与途径。职工参与的这一发展趋势对于我国职工参与制度的变迁方向具有一定的指导意义，对于我国职工参与制度的不断完善具有重要的指引价值。