我国召回制度的构建之路

袁　婷

汽车、玩具、家电和食品行业，缺陷产品召回制度如新生儿一样，在我国逐渐建立和完善。

三鹿事件曝光后，食品安全以及缺陷产品召回制度再度引发关注。

危机的影响不局限在国内。自从中国加入世贸组织，质疑“中国制造”商品质量的贸易纠纷屡屡出现。在国内实行产品召回制度的各贸易对象，纷纷要求中方召回“中国制造”商品。

2004年，中国食品发展研究中心成立。据介绍，中心的主要工作是对我国食品、药品、化妆品产业发展进行多角度研究，其中一项研究内容是关于政府和社会监管。中心要对我国重大食品安全事件进行研究，为政府决策提供建议，这其中就包括对我国建立食品召回制度的探索。

“缺陷”是产品召回的前提

我国在产品质量方面的法律法规及制度建设，起步于1993年《消费者权益保护法》和《产品质量法》的颁布。但是，缺陷产品召回制度并没有出现在这两部法律中。

从这个角度上说，发达国家的制度建设比我们早开始30年。1966年，美国国会出台《国家交通与机动车辆法》，正式确立汽车召回制度。其后，美国国会在有关运输、公共健康与福利、食品、药品等诸多行业多部法律中，都规定了产品召回制度。此后，世界许多国家，尤其是发达国家相继建立了产品召回制度。

如果说，我国《产品质量法》的产生背景是20世纪90年代中国产品质量的诸多问题初现端倪，那么，21世纪第一个10年则是产品质量各种问题的综合爆发期。

中国人民大学法学院教授王利明说到一个来自中消协的数据统计，到2006年，消费者投诉的产品质量与安全问题占到总投诉量的66.3%。这表明，随着社会化生产和市场经济的快速发展，商品种类和数量日益丰富，缺陷产品产生和存在的几率越来越大，对人们生活带来的负面影响也逐渐凸显出来。

缺陷产品这个词语开始出现在公共语境中。“缺陷”是产品召回制度的适用前提，对这个关键词语的解释关系到哪些商品必须承担召回义务，而哪些商品可以通过其他形式补救。召回制度，从这个词语的解释之初就充满了争论。

王利明教授介绍，产品召回制度并不是说任何存在着瑕疵的产品都必须被召回。“缺陷”要有一个界限，召回制度必须设定一些标准。例如各国公认的一些标准，像产品的潜在隐患可能对消费者造成人身或者财产上的损害；对公共安全可能会造成损害……。

从保护消费者的角度说，产品上的缺陷，即使按照现有的科学技术水平无法发现，但在未来可能被揭示出的缺陷，也可以被认为符合召回标准。比如，某种生物制剂药品在生产时对人体的某种副作用并没有被发现，但投入市场后，该副作用暴露出来，并为新的技术所发现，则生产商应当无条件及时召回相关产品。但也有不少人认为，既然现有的科学技术无法发现这些缺陷，这些产品就不应该被召回。

“召回本身其实不是一种贬义词，不是对企业产品质量的一种简单否定，而是生产商的一种义务，用以消除潜在的、在设计制造或者销售等方面存在的缺陷、瑕疵或隐患。”王利明教授说。

召回制度始于汽车行业

和美国一样，中国缺陷产品召回制度也首先从汽车业开始。第二个是玩具行业。人们盼望着下一个是公众最广泛关注的食品行业。

食品发展研究中心成立时，“中国制造”正在遭遇前所未有的国际压力。中国产品质量的制度建设，要用10年时间走完发达国家三四十年走过的路。

2004年3月，《缺陷汽车产品召回管理规定》由国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署审议通过，于当年10月1日起正式实施。这部由中国人民大学参与起草的规章是我国缺陷产品召回制度的一项专门立法。王利明评价说，这部规章标志着我国产品召回制度的建立，但它仅仅是一项“行政规章”，仅限于汽车商品，它的效力层级尚未被纳入“法律”体系。

为建立健全缺陷产品召回制度，国家质量监督检验检疫总局成立了缺陷产品管理中心。2007年国家质检总局颁布《儿童玩具召回管理规定》，在儿童玩具行业正式实行召回制度。

2008年7月10日，国家质检总局缺陷产品管理中心组织召开了家电产品召回管理专家研讨会。国家质检总局已将家电产品召回管理制度的起草工作纳入立法计划。下一个实行产品召回制度的行业将可能是家电行业。

上海率先尝试食品召回制度

最早建立起食品召回制度的地方是上海。2006年，上海市食品药品监管局监督所副所长李洁作为访问学者到美国耶鲁大学法学院学习，在那里研究了2003年美国对于疯牛病食品召回的案例。

2003年12月9日，美国威斯康星州的一家公司屠宰了23头母牛。美国农业部的监管部门按照其拟订的疯牛病监测方案，对其中一头母牛进行了采样。12天后的检测结果显示这个样品呈BSE阳性。当天，监管总部马上通知了召回企业所在区域的办事处。

李洁对美方产品召回处理的效率感叹不已。她发现，办事处接到通知后随即开始收集召回企业的产品销售信息，并于当天下午7时赶到现场。总部召回协调人员则在当晚9时15分召开紧急会议，一个小时后，总部和召回企业即在媒体发布了召回公告和召回通告书。

第二天开始，美国农业部和食品药品安全管理局开始核查召回企业的初级、二级客户，两个部门共核查582家企业，行动持续时间达两个月。直至第二年3月，主管部门认为召回程序已经达到效果，建议结束召回，并向召回企业发函表示召回行动可以结束。

与发达国家的召回制度相比，中国的食品召回制度刚起步。李洁说，我国1995年颁布的《食品卫生法》中就有对“召回”的规定，但法律上的用语是“责令公告收回”，这和产品召回涵义不完全相同。“责令收回”是一种政府强制性指令，但召回制度包括企业主动召回。

李洁发现，两次食品危机事件推动了食品召回制度的进程。2004年，安徽阜阳奶粉事发，虽然问题奶粉被“责令收回”，但公众仍愤怒地追问，在“收回”之前，企业并没有履行“召回”义务。2005年，亨氏爆出“苏丹红”事件，亨氏公司在召回问题产品时，为消费者设置了繁琐的手续及严格的条件。经历了一轮轮“精神恐慌”的中国消费者，迫切呼吁国家建立食品召回制度。

2006年8月1日，上海食品药品监督管理局以规范性文件《缺陷食品召回管理规定（试行）》的形式向社会公布实施，最先确立缺陷食品召回制度。继上海之后，北京、广州、浙江、重庆、河北、大连等地都相继出台缺陷食品召回制度。

专家评价，各地的规章都是区域性的，没有适用于全国范围的食品召回制度。食品行业又与汽车、玩具、家电行业不同，食品行业包含的种类繁多，从田间地头到厨房餐桌，不可能每一项逐一规定“缺陷”标准。可喜的是，日前公布的《食品安全法》（草案）已对召回制度作出规定，现在已向社会公开征求意见。

建立和完善产品召回制度

因为误认为召回制度是一种对企业的否定性评价，因此企业对召回制度有抵触情绪，不到万不得已绝不会主动“召回”。李洁发现，这是目前完善我国产品召回制度的障碍。她说，全球最大家具巨头瑞典宜家公司有一个著名的案例证明，企业主动“召回”甚至可以赢得消费者的美誉。

2004年10月15日，宜家公司向外界宣布，在全球范围内召回法格拉德儿童椅。宜家解释，该产品的塑料脚垫可能会发生脱落，从而存在会被孩子吞食，导致发生梗塞窒息事故的危险。信息发布后，整个媒体的舆论导向朝着对宜家有利的方向发展。事后证明，这次危机处理结果很成功，既赢得了消费者的理解和信赖，也没有对企业生产和销售产生太大的波动和影响。

而我国在广东、江浙一带，产品召回制度实施的实际情况却表现出矛盾。一方面，出现问题的产品几乎都由政府强制性“收回”，而不是企业主动“追回”或者“召回”。另一方面，问题产品最终还要通过企业召回，政府扮演强制命令发出者的角色，但最终的操作人还是企业。这种情况使得召回制度的效率和效果低于预期设计。

王利明说，从今后的发展趋势来看，应当鼓励企业主动召回。被召回的产品数量增加，对于社会以及对于企业的形象来说，都不一定是件坏事。企业主动召回产品是其对社会负有责任感的具体体现。而且从效益上说，产品被召回，一般是对消费者的实际损害尚未发生的阶段。显而易见，比起损害实际发生来说，这是一种成本最小的处理方式。

专家称，建立和完善产品召回制度是我国社会发展过程中面临的一个重大课题。他建议，通过修改《产品质量法》和《消费者权益保护法》，在立法中将缺陷产品的召回确定为一种法定义务。在确定了特定的技术标准之后，如果发现产品存在着隐患，应当鼓励企业主动召回产品。如果企业未能及时履行召回义务，政府主管部门就应当要求企业承担有关法律责任。