改革开放３０年民主路线图

阿　计

编者按：改革开放三十年，以“民主化”为标志的政治改革和以“市场化”为标志的经济改革，是最重要的两大改革线索。而民主本身艰难曲折的历程，又决定了以民主视角解读中国改革开放三十年的精神成长史，是一个十分重要又十分困难的课题。对改革开放三十年来的民主历程，本文作者以自己的理解进行了分类梳理和分析，试图全景式回溯政治改革风云、多维度梳理民主演进轨迹。

三十年前，告别“文革”不久的中国，徘徊在命运的十字路口。

中国，究竟向何处去？邓小平在1978年给出了黄钟大吕般的答案——“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”

1978年12月，在启动了改革开放的十一届三中全会上，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”形成共识，载入决议。这标志着，“民主”从一开始就是改革开放的基本动因。

将近三十年过去后的2007年，“民主”一词在中共十七大政治报告中出现六十多次，而“人民民主是社会主义的生命”的论断，更是凸现了“民主”在中国改革中的领衔份量。

回首改革开放三十年的风雨历程，以“民主政治”为目标的政治现代化，与以“市场经济”为导向的经济现代化一起，构成了最重要的两条改革主线。

三十年来，在中国社会先后出现的“法治”、“人权”、“依法治国”、“政治文明”、“以人为本”、“保护私产”、“和谐社会”、“公民社会”等流行话语，莫不源自“民主”这一普世价值的精神滋养，它们支撑着政治变革的渐行渐深，也见证了执政理念和国家价值观的不断成熟。

三十年来，我们看到了“草根民主”的勃勃生机，民意机关的权力回归，网络时代的民主生态，公民意识的喷涌而出，也看到了“民主”在行政、司法、公共决策等诸多领域日渐活跃的身影。三十年来，我们看到了公共权力以“民主化”、“法治化”为轴心的自我变革勇气和行动，也看到了公民权利意识的觉醒和民主诉求的张扬，看到了一个不断孕育和成长的公民社会、民主社会。

从思想意识、行为方式到社会实践，历经三十年的改革开放洗礼后，民主改变中国已是不争的事实。但同样不可否认，时至今天，“民主”依然是一个艰难的话题，而政治改革亦相对滞后于经济改革。三十年来的民主化改革实践和探索，既收获了成功和喜悦，也遭遇了困惑和仿徨。尤为关键的是，对于进入改革“深水区”的中国而言，“如何进一步推进民主”已是无法回避、攸关全局的头号议题。

正因此，我们重返时间的长河，打开历史的长卷，试图从多个维度勾勒出三十年改革的民主路线图，以民主视角解读中国改革的精神成长史。我们期望，对于“民主”这份改革遗产的清点，既是对逝去岁月的纪念，也是朝向未来的镜鉴，既是对一个时代的致敬，也是对另一个时代的憧憬。

岁月不可追，往事犹可忆。前路虽曲折，改革不可停。我们已经看到了“民主”在三十年改革中所激发的伟力和巨变，我们更坚信，“民主”必将成为未来改革的最强音，成为决定改革成败的第一推动力！

路线1：“草根民主”，让自治成为公民的生活方式

1980年1月8日，在刘三姐的故乡——广西宜山（现宜州市）屏南乡合寨村，经过村民自发的投票选举，诞生了中国历史上第一个村民委员会，村民自治的序幕就此拉开。

改革开放前，由上级钦定领导班子的“生产大队”，是中国农村最基层维系了几十年的组织体制。改革开放后，随着家庭联产承包制的全面推行，集权管理模式已难以为继，而以村委会为载体的民主自治机制，恰恰十分契合新兴的经济变革。正因此，村委会的“创意”被各地纷纷效仿，并很快得到高层认同，最终被1982年通过的新宪法所确认。其后，被喻为“草根民主”的村民自治全面启动。

在中国农村改革史上，安徽小岗村和广西合寨村无疑是最关键的两个地理标记，前者的一纸契约引爆了经济改革，后者的惊天创举则激发了政治改革，它们共同构成了农村改革的两条基本路径。

1987年，经过激烈争议的《村民委员会组织法》以“试行法”名义出台，十年后的1998年，该法经大幅修订后“转正”，村民自治成为不可动摇的法定机制。与此同时，各种民主新机制也在村民自治实践中不断创造，其中最富传奇色彩的当数“海选”。1991年，吉林省梨树县双河乡平安村换届选举村委会时，“不划框框，不定调子”，将候选人提名权完全交给村民，由村民投票决定，这种类似大海捞针的选举模式被形象地称为“海选”。此后，“海选”在各地农村被迅速复制，并在上世纪90年代吸引了无数国际观摩团。而“海选”与“草根民主”亦成为指称乡村民主的两大公共词汇，流行至今。

改革开放三十年后，我国农村已普遍完成了六至七届村委会选举，平均参选率约为80%，约85%的农村建立了村民大会或村民代表会议的民主决策机制，90%以上的农村建立了村务公开、村民理财小组等民主监督机制。

与改革开放几乎同时起步、波澜壮阔三十年的村民自治，彻底颠覆了农村传统的治理模式，让九亿中国农民进入了世界上最大的“民主训练班”，其样板效应，亦开始向城市辐射。

尽管居民委员会在建国后不久就已出现，1982年新宪法和1989年《城市居民委员会组织法》亦将其定位为城市基层自治组织。但相当长的历史时期内，居委会成员一直由政府指派委任。直到1999年6月，沈阳市沈河区首次进行了由居民代表选举居委会的试点，才打破僵局。此后，选举居委会的民主实验在各地此起彼伏，2001年在广西武鸣等地出现的二十余次居委会直选试验，2002年在北京九道湾社区举行的居委会大差额直选，2005年在深圳盐田区的居委会直选中爆发的种种风波等等，都曾成为舆论关注的焦点。到2007年底，浙江宁波市已在全国率先实现了居委会全部直选。

随着城市住房商品化的演进，一种新型自治组织——“业主委员会”浮出水面。1991年3月22日，深圳万科天景花园成立了第一个业主委员会。与日俱增的业主委员会，很快成为城市业主维权运动的组织平台和冲突焦点，呈现出“小区维权”通向“小区民主”的清晰轨迹。其中典型当数2006年发生在北京的“美丽园事件”，围绕着罢免业主委员会、物业公司去留等议题，美丽园小区先后三次投票，民主理念和程序的演练可谓酣畅淋漓。更加耐人寻味的是，2003年深圳、北京等地的基层人大代表换届选举中，一批经历了小区维权洗礼的业主，以自荐参选的方式成功当选，成为从“小区民主”走向政治参与的领军者。

借助基层民主这一平台，新的民主机制也在不断衍生，浙江温岭的“民主恳谈会”，武汉、重庆等地的社区听证、“圆桌会议”等等，都成为推进民主的成功典范。

不可否认，无论在乡村还是城市，基层民主自治都远未达到理想状态。持续多年的宗族势力、行政干预、贿买选票等阴影，在很大程度上已经使村民自治走入了瓶颈期，而“农民素质过低，不适合民主”之类的论调也从未平息。在城市，居委会过于浓重的“行政化”色彩、小区内外部日趋复杂的利益冲突等等，也对基层自治构成了巨大挑战。也正是为了破解这些现实困境，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》均已列入修法议程。

但更应该看到，城乡基层自治作为改革开放的一个关键指标，已经促使中国社会的基层治理结构由高度集权逐渐转向民间自治，进而对国家政治生态产生了革命性影响。另一方面，随着自治日益演变成公民的生活方式，基层民众的民主意识和技艺不断提高，渐渐成长为合格的现代民主政治主体。这就打开了一条“自下而上”的民主路径，为更广阔、更高级的民主实验和政治改革提供了无限可能性。

只有洞察了这些深刻的变迁和未来的愿景，才能真正理解“草根民主”在三十年改革开放历程中的份量。可以断定，城乡基层自治仍是未来递进民主的基本路径，而时间这位最伟大的作者也终将提供更完美的答卷。

路线2：为民行权,人大权威全面崛起

相较于近些年“两会”所产生的“眼球效应”，似乎已很难想象三十多年前人大制度的凋敝，彼时，人大尽管在理论上贵为国家政体，但历经“文革”浩劫后已几近瘫痪。

基于历史的教训，重建人大这一最重要的民主体制，是改革开放后的必然选择。随着1979年选举法、1982年新宪法等相关立法的出台，扩大全国人大常委会职权、县级以下人大代表实行直选、县级以上地方人大设立常委会等重大变革得以确立，这是推动人大崛起的基础动力，至今仍是政治体制改革的丰厚遗产。2000年立法法、2006年监督法的先后问世，则为人大的两大基本职权进一步提供了制度支持。

1979年7月，全国人大通过了刑法等7部法律，这是改革开放后“人心思法”的第一批成果，并启动了一个延续至今的“立法时代”。到2008年，我国现行有效法律已有229件，地方性法规七千多件，现代法律体系基本成型。从“无法可依”到“有法可依”，人大居功至伟。

更实质的变化是，上世纪80年代中期后，随着政治体制改革的不断升温，人大不再是一个仅具程序意义的“表决机器”，而是真正开始主导立法。1986年，全国人大常委会审议《治安管理处罚条例》修改草案时，爆发了人大历史上第一次激烈的立法争议，导致该法历经三审才出台，成为人大改变“橡皮图章”形象的重要起点。时至今天，凡是部门利益冒头、保护公民权利不力的立法案，无不在各级人大引发争论，遭遇阻击。1999年4月，全国人大常委会审议《公路法》修订草案时，由于委员们普遍担忧征收燃油税将增加农民负担，最终否决了这件本拟通过的法律案，成为人大立法史上的破冰之举。

与人大立法相比，人大的监督、人事任免等行权实践，更令人见识了民主的力量。

1980年八、九月间召开的五届全国人大三次会议上，一百七十多名人大代表就宝钢工程向冶金部提出质询。全国人大历史上的第一起质询案发生在改革开放后不久，本身就喻示着政治正在走向民主和开明。此后，日益增多的争议打破了人代会的“温吞水”状态，频频出现的反对票也改写了“一致通过”的“惯例”。1992年召开的七届全国人大五次会议上，兴建三峡工程的议案引发激烈争议，近三分之一的代表投了反对票或弃权票，以民主的方式对重大建设工程行使决定权，一时传为佳话。而1997年3月召开的八届全国人大五次会议表决最高人民检察院工作报告时，更是出现了1009张反对票、弃权票，占总票数的40.4%。

地方人大的行权实践同样精彩纷呈。1985年，湖南省部分人大代表因不满湖南省副省长杨汇泉清理整顿公司不力且对代表质询敷衍了事，提出罢免案并获通过；2000年，广东省人大代表就“四会电镀城”事件质询省环保局，场面极为火爆，并建议撤换省环保局副局长；2001年，沈阳市中级人民法院腐败窝案引发人大代表强烈愤慨，尽管某些领导反复“打招呼”、“做工作”，但市中院工作报告依然在人代会上被无情否决，开创人大监督史上的先河；2005年3月，广州市人大代表在人代会上数次质疑政府预算，掀起轰动全国的“预算风暴”……这些传诵一时的标志性事件，无不见证着人大行权的民主足印。

人大整体权威崛起的同时，人大代表的履职能力、政治勇气亦在成长。1983年的全国人代会仅仅收到61件议案，到 2004年则创下了1374件的历史记录，坊间昵称的“议案大王”、“建议大王”不断涌现；人大制度重建之初，“只说好话”还是人大代表的常态，时至今天，“无畏代表”、“直言代表”、“放炮代表”与日俱增，许多人大代表已完成了从“颂歌”向“诤言”的转型；三十年前，人大代表在百姓眼里只是一个荣誉符号，如今，“有事找人大代表”已渐渐成为社会共识。

辽宁省、沈阳市两级人大代表冯有为，数次在人代会表决时孤独地举手，勇敢地投出唯一的反对票；浙江的全国人大代表周晓光自费8000元发布向选民征集议案的电视公告；广东的全国人大代表黄细花、陈雪英在人代会闭会期间，以一纸紧急建议挡住了五大银行的“霸王式收费”……这些富于个性的人大代表不断进入公众视野，激发了全社会对于民主的深层思考。

从历史的观点看，三十年前人大制度的凤凰重生，既是改革开放的时势产物，也是中国走向现代宪政和现代国家的一个重要转折点。倘若没有人大的崛起和持续变革，中国的政治改革和民主法治进程必然大大延迟。自然，人大的民主实践并未尽善尽美。如何在人大选举中融入更多的竞争性？如何改善“官员代表”过多的代表结构失衡现象？如何改变人大监督相对乏力的现状？如何妥善“磨合”人大和执政党、人大和政府之间的关系等等，都是人大制度改革不可回避的大问题，也是人大制度既要坚持、也要完善的基本理由。

路线3：“控权”“扩权”，政府权力和公民权利的历史变迁

1988年3月，一位叫包郑照的浙江农民因不服强行拆除其楼房的行政处罚决定，将苍南县政府告上法庭。

这是中国历史上第一起“农民告县长”案，长期信奉“民不可告官”的中国社会为之震惊，更为之沸腾。富于历史巧合的是，此时，为“民告官”提供强大制度支持的《行政诉讼法》正在悄然制订中。包郑照颇具悲壮色彩的人生抗争，成为一个推动立法进程的象征符号，与一项伟大的制度变革结下不解之缘。以至2002年，年逾七旬的包郑照临终前感叹：“我无憾今生！”

1989年4月，全面确立“民告官”制度的《行政诉讼法》正式问世，这是中国推进政治民主、走向现代法制的里程碑事件。同时也标志着，固守多年的威权主义行政传统开始走向式微，以程序公正、行政民主为核心价值的制度革命拉开了序幕。

1994年，《国家赔偿法》出台，行政侵权的受害者从此有权得到实质性补偿；1996年，《行政处罚法》出台，“十顶大盖帽管一顶小草帽”的荒诞退出历史；1997年，《行政监察法》出台，行政权内部筑起了一道监督堤坝；1999年，《行政复议法》出台，又一条“民告官”道路得到法律确认；2003年，《行政许可法》出台，奏响了“审批经济”的挽歌。此后，《行政强制法》、《行政收费法》等行政程序法的立法步伐亦在快马加鞭。时至2008年，《政府信息公开条例》施行，制度保障向知情权、监督权等更高层次的民主权利迈进……

近二十年来，由《行政诉讼法》引领的这些制度变革，清晰呈现了“控权”与“扩权”的双重轨迹，所谓“控权”——政府权力日益受到控制，所谓“扩权”——公民权利不断得到扩张。

这些拆筋动骨的制度变革，唤醒了无数公民的民主意识和权利诉求。以行政诉讼为例，《行政诉讼法》施行十八年来，“民告官”案件数已超过百万，“民”的胜诉率约为三至四成。时至今天，几乎所有中央部委都曾被推上了被告席，有的甚至被告十多次。而近年来成为公共话题的一些“民告官”案件，诸如2002年的陕西“夫妻居家看黄碟”案，2005年的深圳公安机关悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅而引发的“地域歧视”案，以及《政府信息公开条例》实施后接踵而至的“信息公开”案等等，无不彰显着公民权利的尊贵，以及平民百姓以法维权、以法“治官”的勇气，对于“惧官”、“畏讼”传统根深蒂固的中国社会而言，这样的变迁在三十年前几乎是不可想象的。

另一方面，政府部门的行为模式和思维定势亦为之改变，向来权威赫赫的行政机关开始学会谦卑和谨慎，一贯“不拘小节”的行政执法者开始小心翼翼地尊重时限、程序等细枝末节。《行政处罚法》实施不久后的1998年1月，因四川省聚酯股份公司不服国家环保局的处罚决定，在成都市召开了首例针对中央国家机关的行政处罚听证会。为了总结执法得失，时任国家环保局局长解振华亲自出马部署，四川23个地市州的环保局长全部赶赴现场旁听，行政机关提高执法水平的意识自觉由此可见一斑；时至2008年，随着《政府信息公开条例》实施，从汶川地震、三鹿“问题奶粉”到贵州瓮安等地的群体性事件，再到频频发生的矿难、食品安全、工程事故、出租车罢运等“敏感”信息，无不及时公开，对于一个有着数千年“秘室政治”传统的国度而言，这样的变迁堪称翻天覆地……最近二十年来，诸如此类的政府自我革命数不胜数、日积月累，促使一个全能型、封闭型、管理型、威权型的政府逐渐转向有限政府、透明政府、服务政府和法治政府，而政府转型的原始动力和关键推手，正是以民主化为轴心的公权变革。

从“政府老大”到“民权至上”，从“官贵民贱”到“以民为本”，从威权行政到民主行政，从“暗箱行政”到政治开放……以“控权”、“扩权”为导向的制度变革，对社会观念的改造，对政府与公民之间关系的重新定位，对公共权力和公民权利的平衡和调整，乃是改革开放以来最伟大的社会变革之一，并从根本上牵引了依法行政、政治民主的历史进程。时至今天，尽管一些行政机关的民主观念依然淡薄，不少公民的权利意识依然匮乏，政府与公民的强弱对比依然有待改善，行政诉讼、国家赔偿实践也不尽人意，但约束公权、解放民权的改革大势已不可阻挡。

路线4：司法民主，力推司法公正

1998年7月11日，一档电视节目吸引了无数正在度周末的百姓。这天上午，“八一”等十大电影制片厂诉两家音像企业侵犯版权一案，在北京市中级人民法院开庭审理，中央电视台覆盖率最高的第一套全程直播了此次庭审。五个多小时内，法官的审案风采，原被告及其律师之间的唇枪舌剑，原汁原味地搬上荧屏。据事后统计，此次直播收视率高达4.5%，超过了不少热门电视剧。

法制重建伊始的上世纪80年代初，曾经电视直播了对林彪、江青两大集团的审理。上世纪90年代中期起，一些地方电视台也开设了录播、直播庭审的专栏节目。但中国着力构建现代司法机制的时代背景，却使1998年的这次全国性庭审直播引起了格外关注，海内外舆论普遍称其为“满足公民知情权，以司法公开促司法公正”的标志性事件。以此为拐点，电视媒体与司法机关步入了空前的蜜月期，各地庭审直播节目如雨后春笋。1999年初春，中央电视台再度直播了重庆綦江虹桥垮塌案的庭审，“豆腐渣”工程一时成千夫所指。时至2004月11月，北京朝阳区法院在全国首次网上直播了一起噪音污染案的庭审，庭审直播开始迈向网络化。

上世纪90年代中后期风行一时的“庭审直播”，是司法领域极为独特的社会现象。它标志着，长期列为司法禁区的审判公开原则，开始由宪法原则真正落到实处。伴随着“庭审直播”的“眼球效应”，审判公开的理念开始深入人心，向来神秘的司法面纱渐渐揭开。

事实上，司法民主化始终是改革开放后司法改革的一条主线，在“庭审直播”之前，许多推进司法民主的制度变革早已启动。

1980年，废弃多年的律师制度重新恢复。此后，《刑事诉讼法》、《律师法》的制订或修订不断扩张着律师的执业权，律师队伍也由最初的212人猛增到目前的十三万多。正是因为律师群体全面介入诉讼、尤其是刑事诉讼，在司法体系中设置了民主制衡的理性力量，才降低了冤假错案的机率，维护了司法公正。

上世纪80年代末期试点、1996年全面推开的由“纠问式”转向“控辩式”的审判方式改革，在司法改革史上至为关键。“控辩对峙，法官居中”的新庭审模式不仅根治了“先定后审”等司法弊端，更重要的是使当事人拥有了更多的发言权，建立起了更加平衡的诉讼民主机制。这一改革也使庭审成为检视司法公正的焦点，为“庭审直播”作了先期准备。

建国后不久就已确立的人民陪审员制度是体现司法民主的最直接形式，但“陪而不审”等现象，却使这一机制名存实亡，甚至引发了持续多年的存废之争。2004年8月，《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布，这既是复兴人民陪审员制度的重要拐点，也清晰表达了坚持司法民主的基本立场。

改革开放以来，被海外誉为“东方一枝花”的人民调解制度，针对困难群体的法律援助制度，监督检察工作的人民监督员制度，以及邀请人大代表、政协委员旁听庭审等机制，无不增添了司法的民主色彩。

不过，随着司法改革的日益深入，司法民主与司法独立、司法“平民化”与司法“职业化”之间的内在冲突，也日益成为学界、坊间的争议话题。而民意、舆论对一些重大案件的影响，尤其令人喜忧参半。

2003年，湖南女教师黄静裸死案发生后，先后出现了6份结论不一的司法鉴定书，舆论为之大哗，司法鉴定的公信力成为众矢之的，最终促成了2005年司法鉴定体制的全面变革；从2002年起不断曝光的多起“枪下留人”案，以及聂树斌案、佘祥林案等冤案，将死刑复核问题不断推上舆论的风口浪尖，在民意的强力推动下，最高法院于2007年收回了死刑复核权，成为朝野双方在重大人权问题良性互动的典范；从2007年11月起，许霆恶意取款案引发全国热议，短短四个月内，许霆案由“无期徒刑”锐减为“5年有期徒刑”，沸腾的民意纠正了司法机器的明显偏差。

在推动司法公正和制度变革的同时，民意也产生了令人不安的效应。早在1997年8月，在河南郑州某公安机关担任要职的张金柱酒后逆行驾车，将一对父子当街撞成一死一伤。经媒体曝光后，激起社会公愤。尽管不少法学专家和律师认为张金柱罪不该死，但民间、媒体的喊杀声却此起彼伏，张金柱最终被判死刑。耐人寻味的是，此案判决书出现了“不杀不足以平民愤”之类的非法律用语，而张金柱临刑前亦留下遗言：“我是被记者杀死的。”

民意和舆论是否会不当干预、影响司法，在张金柱案判决后首次引发了广泛讨论，但困惑并未就此消除。2002年4月至2003年12月，辽宁“黑老大”刘涌从死刑改成死缓，又变回死刑，汹涌的民意几乎主宰了刘涌命运的起伏，以至有学者感叹：“程序正义之艰难，既有来自行政权力的干涉，也还有来自民间的道德抗议”；而2006年邱兴华特大杀人案发生后，一些法学学者要求对其进行精神病鉴定、维护程序正义的呼吁，同样被强大的民意所击溃。

与其它领域相比，司法领域的民主化显得更为艰难和复杂。一方面，保障律师执业权利、深化审判方式改革、落实陪审机制等基础性制度仍有待加强。另一方面，面对舆情民意与法律规则、道德激情与司法理性、程序正义与实质正义之间的种种冲突，如何寻找到合理的平衡点，对司法民主构成了严峻考验。但可以肯定的是，无论未来的司法民主化改革如何演进，司法公正都是其最终目标。

路线5：倾听民意，公共决策民主化渐成潮流

2008年11月14日，经过长达一个月的公开征求意见后，新医改方案共收到35260条公众意见，这将成为进一步完善新医改方案的重要依据。

与公众利益息息相关的公共决策步入“草根”社会、倾听民间诉求，已成为公共治理的常态。这与以往闭门造车甚至长官拍板的决策模式形成了鲜明对比。同样以医改为例，上世纪90年代起推行的“产业化”医改方案，并没有经过充分的公共讨论，对日后的“看病难、看病贵”等社会问题难辞其咎。

追溯起来，价格听证制度的引进，是改革开放后政府行政决策民主化的一个重要起点。1993年，深圳率先实行价格审价制度，成为价格听证的雏形。1997年出台的《价格法》以法律形式正式确立了价格听证制度，此后，价格听证会在各地渐次推开。

2001年8月，南京举行液化气价格改革听证会，经听证代表据理力争，为居民减负三百多万元；这年年底，广东举行公路春运调价听证会，上浮95%的原定方案调整为65%；二十多天后的2002年1月，浙江的公路春运调价听证会重演了这一幕，因多数听证代表坚决反对，上浮30%的预案缩水近半……借助价格听证这一平台，平民百姓对向来由垄断企业把持的公用价格有了发言权，而展现各方利益公平博弈的听证过程，亦培育了公民的民主意识和素养。

2002年1月，第一个全国性价格听证会——铁路价格听证会在北京举行。此后，民航、电信等“价格堡垒”纷纷被攻破。时至今天，全国所有省会城市均已举行过价格听证会，与百姓生活息息相关的水电气、交通、教育、医疗、景点门票等等无不纳入听证议题。十多年前国人闻所未闻的价格听证，已成为中国社会的流行词汇，成为公众最熟悉的一种民主参与方式。

以价格听证为先导，听证、咨询、协商等民主机制开始逐步运用于行政决策。近年来更重大的变化是，无论是制订行政法规、政府规章，还是医改、节假日安排、燃油税改革等涉及民生的重大公共政策的调整，“征求民意”已是从中央到地方各级政府的普遍姿态。

在立法领域，决策民主化同样高歌猛进。1987年中共十三大召开后，随着政治体制改革的升温，一度封闭的立法活动开始走出“秘箱”，以往严格保密的立法草案开始在媒体上公开讨论。经过立法公开的“预热”，开门立法从上世纪90年代中后期起蔚然成风。随着2000年《立法法》的出台，立法听证等种种民主机制得到确认。

1999年9月，广东省人大常委会就《广东建设工程招标投标管理条例》修订草案举行了国内首次立法听证，进而引发了各地的“立法听证潮”。2005年9月，全国人大就个税起征点问题举行了全国人大历史上首次立法听证会，成为“民主税政”的标志性事件。

公民旁听立法会议、公开征集立法项目……频现各地的种种实验，不断丰富着立法民主的内涵。各级人大普遍推行的公布法律、法规草案征求公众意见，更是掀起了一场场“全民立法运动”。2001年新《婚姻法》草案公布后所引爆的新旧观念大战，2005年《物权法》草案公布后所激发的民间议法热潮，2006年《劳动合同法》草案公布后创记录的十九万多件立法建议等等，无不成为难忘的公共记忆。时至2008年4月，履新不久的十一届全国人大常委会开始推行法律草案“全公开”，“人人都是立法者”的历史拐点从此开启。

历经多年积淀，近年来公共决策民主化已呈现出两大趋势，一方面，决策机关的开放姿态引导公民越来越广泛地介入公共决策，另一方面，自发性的民意表达也在不断激活制度性的公众参与，影响乃至改变了公共决策。

2003年《道路交通安全法》出台后，有关事故责任认定的条款引发坊间经年不息的争议，促使北京等地通过征求市民意见、召开立法听证会等民主管道，出台了更具民意基础的地方交通法规，并推动国家立法机关于2007年修改完善了相关条款；2005年“圆明园湖底防渗膜事件”中，学者、民众、民间环保组织与公共媒体的共同呐喊，促成了环保总局的首次环评公众听证会，不仅阻止了一场生态灾难，亦推动环评从此成为公众参与最为活跃的领域；2007年“厦门PX风波”中，民间诉求的强大压力，敦促当地政府启动了公众座谈会、网络投票等民主程序，消除了政府与民众之间的紧张，民意表达亦由对抗性的“散步行动”渐渐转向理性建言。最终迁建PX项目的决策转变，更是成为尊重民意、决策民主的里程碑事件。

改革开放三十年来，封闭型、垄断化的传统决策模式逐渐让位于开放型、民主化的现代决策机制，乃是公共治理最重大的变迁之一。与此同时，借助公众参与等机制，公共权力与民间社会开始孕育出良性互动的“共同治理”结构，推动代议民主、间接民主向参与民主、直接民主演进，这将深刻地影响中国民主进程的未来走向。

必须正视的是，诸多民主决策机制的象征意义还远远大于其实际效用。以起步颇早的价格听证为例，由于许多价格听证会缺乏公正性甚至被暗中操纵，多年来舆论批评极为激烈，社会公众也由最初的兴奋转为失望，甚至将听证会与“涨价会”划上等号。此外，一些公共决策尽管经过了征集民意之类的民主程序，但并未对民意予以足够尊重甚至是反其道而行，也难免“民主秀”之嫌。尽管存在着这些现实弊端，但公共决策民主化已不可逆转，未来改革的核心议题是，通过改良民主技术和转变治政理念，促使形式民主真正走向实质民主。

路线6：吏治“新政”，从“公推公选”到问责政治

“治国先治吏”是中国古训，现代公共治理亦依托于具备合格从政能力和道德的官员阶层。改革开放后，干部制度的民主化改革是政治改革的重要议题，尤其是上世纪90年代中后期后，改革步伐骤然加快。

最初的突破来自基层。1998年，四川遂宁市步云乡由全体乡民投票“直选乡长”，破冰之举轰动一时，但由于与“乡镇长由乡镇人大间接选举”的法律规则相抵触，“步云试验”广招争议，最终被叫停。

不过，探索的脚步并未停止，改革姿态亦由激进转向理性，致力于在制度框架内寻求突破。从上世纪90年代末期起，深圳龙岗区大鹏镇民主推选镇长候选人、山西临猗县卓里镇两票选任镇政府主要领导、湖北京山县杨集镇以“海选”方式推举镇长候选人等实验纷纷亮相，尽管做法不同，但共同特点是“从多数人中选人、由多数人选人”，日后统称的“公推公选”改革即由此发端，其普遍流程是，采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考核、演讲、答辩等程序，公开选拔领导干部候选人，再依法举行选举或组织任命。这是在坚持“党管干部”原则和人大依法选举的前提下，最大限度地扩展官员选拔的民主性。

2002年后，“公推公选”由乡镇一级向上突破，竞争上岗等诸多改革亦风起云涌，走在前列的省份甚至被海外媒体称作中组部的改革“试验田”，江苏尤其成为改革重镇。2003年12月，江苏沛县诞生了全国首位“公推公选”的县长；半个多月后的2004年1月，南京市白下区、雨花台区“公推公选”出两区区长，再开全国先河。从乡镇长到县长再到副厅级区长，江苏“公推公选”三级跳仅耗时半年，改革力度令全国瞩目。

以“公推公选”为表征的官员选拔机制改革，使公开、平等、竞争、择优的改革理念深入人心，撬动了“小圈子选人、选小圈子人”的官场生态，这对任人唯亲甚至买官鬻爵等官场腐败，无疑是釜底抽薪之举。

与此同时，对在任官员的政绩考核亦注入了越来越多的民意因素。上世纪90年代后期以来，通过民意调查、网上评议等手段，各地“民评官”实验此起彼伏，其中不乏“万人评议政府机关”之类的壮举。

真正的要害在于，公众评议意见往往跟进着官员职务升降等奖惩措施，一些庸碌无为的“太平官”尽管无过，但因为评议排名靠后，照样官位不保。2003年，江苏泗阳县在国内首次评选最差政府部门和政府官员，2个政府部门和9名政府官员上了“黑名单”，震动效应辐射全国；2005年，江苏滨海县推出“民主弹劾干部制度”，人大代表、党代表乃至普通公民均有权对工作不称职的干部进行弹劾，因弹劾去职者三年内不得担任同一职务；江苏徐州市自2003年起组织市民评议机关作风，五年间已“真刀真枪”评“掉”12名局、处级官员的官职……“民评官”不仅改写了官场的生存规则，而且也推动了问责政治的勃兴。

“官员问责制”是建设“责任政府”、“民主政府”的核心标志，这一机制自上世纪90年代中期起已开始孕育，但2003年“非典”危机时才全面激活，情势岌岌可危之际，中央政府启动了建国后首次大范围、大规模的“问责风暴”，成为战胜“非典”的一个重要转折点。

“非典”危机后，行政问责开始广泛践行于公共行政领域。2003年至2007年，对重庆开县井喷事故、北京密云县公园踩踏事故、吉林省吉林市中百商厦火灾、广东兴宁市大兴煤矿透水事故、山西洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸事故等等负有责任的一大批官员，相继引咎辞职或被撤职、免职。2005年《公务员法》出台后，官员问责制在法律层面首次得以确立。

进入2008年，瓮安事件、三鹿“问题奶粉”、山西襄汾溃坝事故、深圳龙岗区舞厅火灾以及一些地区水污染、矿难、出租车罢运等危机事件接踵而至，继“非典”之后的新一轮“问责风暴”迅速刮起，数十名责任官员以令人眼花缭乱的速度纷纷落马。尤其引人注目的是，此次“问责风暴”不再局限于“事故型问责”，一些日常执政不佳或应对危机不力的“庸官”亦被撸去乌纱帽。国家质检总局局长李长江主动请辞、“非典”时就曾被问责的山西省省长孟学农二度去职，更标志着高官不拥有任何问责豁免权。被坊间称为“行政问责年”的2008年，整肃吏治的力度史无前例，成为问责政治的一个历史性拐点。

改革开放三十年来，沿着选拔、考核、问责等各个纬度，官员制度改革引发了双重效应：一方面，民众对官员的选择权、知情权、监督权不断扩大；另一方面，做官的“门槛越来越高，权力越来越小，责任越来越重，风险越来越大”，官员阶层对权责对等、权力来源等问题，都有了更为清醒的认识。籍由这些深刻的变迁，公共治理和执政行为向民主、民本、民权的方向日趋演进。

路线7：网络风云，开启“互联网政治”时代

2008年6月20日，胡锦涛总书记亲赴人民网，首次与网民进行了在线交流。这一天，被无数网民视为“网民的节日”，亦被海外舆论视为中国执政风格更加民主、开放的标志。

仅仅十多年前，这番最高领导人与平民百姓网上对话的景象，还是不可想象的。自上世纪90年代起，互联网开始在中国普及，至今已拥有两亿两千多万网民，成为全球第一“网民大国”。更重要的变化是，信息开放、独立表达、平等互动等网络特质，天然地具有民主精神，促使中国的互联网由最初的娱乐、通讯等功能很快转向民主的平台。

1997年,中国出现第一个政府网站。2006年1月，中央政府门户网站正式开通。时至今日，从中央到地方全面布局的约五万个政府网站，已成为政府了解民意、汇集民智的便捷通道。2003年，北京市政府通过“首都之窗”网站邀请市民给政府部门打分，吸引了十多万市民踊跃投票；2005年，重庆市政府制订有关行政执法的政府规章时，举行了全国首次网上立法听证会；2006年，湖南启动的“寻计问策”活动收到一万一千多件民间建议，约有半数来自网络……近年来，诸如此类的网上征集民意、网上官民对话、网上听证会等等已成长为一种新的政治沟通机制，网络民意亦成为政府日益重视的执政资源。

借助网络，越来越多的官员与平民百姓有了零距离亲密“接触”。海南临高县长符永以真实姓名和身份上网，成为“不穿马甲的官员”；湖南株洲市纪委书记杨平同样实名上网，通过网络收集举报线索，被网民昵称为“杨平同学”；广东省卫生厅副厅长廖新波的博客因敢于直言而人气极旺，却因张贴了一张下属为其撑伞的照片而遭网民“拍砖”，引发其真诚反思；常州市市长王伟成被不明真相的网民指责“以权谋私”，并没有动用公权进行追查，而是公开回帖进行反驳……这些极具个性魅力的网络传奇，不断颠覆着传统的官员形象，架构起更为平等、民主的官民关系。

近年来急剧升温的高官“触网”现象更加引人注目。湖南省委书记张春贤数度上网发帖，向积极建言的网民们拜年、致谢，赢得“网络红人”的雅号；广东省委书记汪洋主政重庆时，就被重庆网民推举为“2007年度网络知识分子”。履新广东后，又与省长黄华华一起邀请网民“灌水”、“拍砖”，并约见二十多名网民代表当面“华山论剑”。而最近几年“两会”期间，网民给温家宝总理的留言动辄超过上百万条，温总理亦年年强调其上网经历，对网民关心国事、参政议政的热情表示真诚感谢。网民与总理的良性互动，已构成“两会”政治的一道独特风景。

人大代表、政协委员的“两会博客”亦已形成一种政治现象。据统计，2006年至今，仅在人民网开设“两会博客”的全国人大代表和全国政协委员就有107位，温州等地还为代表、委员开设了集体博客。一些长期开设的代表、委员博客，更是成为发表政见、采集民意的重要管道。

网络引发的最大政治效应，还数网民这一新公民群体的崛起。网络空前的言论自由度，开创了一个“人人发言”的时代。表达诉求、针砭时弊、激昂文字、指点江山成为无数网民的基本姿态，理性议政的“政治博客”与日俱增，振臂一呼的“网络英雄”层出不穷。2003年，深圳网民“我为伊狂”发表网文《深圳，你被谁抛弃》，引发全城反思；2004年，西安网民“秦透社”在网上发起“2004年西安发展十大教训”评选，当地网友踊跃投票，最终评出西安宝马彩票案等十大教训，并促使政府部门制定了整改措施；2008年，记者孙春龙在博客中勇敢披露山西娄烦事故被遮蔽的真相，推动案情峰回路转……有报告称，中国网民政治参与的兴趣名列全球第一。而这种“天下兴亡，匹夫有责”的积极参与，事实上也在不断培育网民的民主意识和公民精神。

更深刻的变化是,最近五六年来，从孙志刚事件、黄静裸死案到佘祥林冤案、许霆恶意取款案，从重庆“最牛钉子户”风波、厦门PX风波到山西黑砖窑事件、陕西“虎照门”事件等等，网络在大大小小的公共事件中无不发挥了关键作用，网上公共讨论所形成的民间舆论场，不断生产出能量惊人的“网络民意”，或敦促事件的公正解决,或“倒逼”制度的重大变革,进而捍卫了社会公义、推动了社会进步。

经由网络这一民主平台，居庙堂之高的官员与处江湖之远的百姓开始了平等对话，公民拥有了空前的言论自由和参政空间，民意对公共政治、社会治理产生了更直接、更有效的影响力……网络民主孕育了与传统民主完全不同的民主生态，以此为节点，改革开放以来的民主进程实现了前所未有的突破，开启了“互联网政治”时代。

需要清醒的是，网络民主在中国的兴起尚不足十年，整体而言尚处于初级阶级。“触网”虽然已成官场时尚，却不能排除个别政府部门与官员借网络大搞“民意秀”、“亲民秀”，少数官员对网络民主的恐惧和敌视，也封堵了网络民主的生长空间。另一方面，网络上渲泻情绪性“民意”的哄客现象，以“爱国”旗号发动语言暴力的民粹主义，道德激情淹没规则理性的“人肉搜索”等等，也暴露出反智、反民主甚至沦为“多数人暴政”的危险。要摆脱这些现实威胁，需要执政者对网络抱以更多的真诚和宽容，也需要网民向理性建言、更负责任的“网络公民”转型。要真正实现“互联网政治”的理想图景，除了好好珍惜、维护、发展网络民主，别无选择。

路线8：公民意识，孕育民主社会成年礼

改革开放三十年，中国社会最伟大的变革是什么？也许仁者见仁、智者见智，但只有一个答案能形成最大的共识，那就是——公民意识的觉醒！

遥想三十年前，经历了十年专制主义浩劫的中国，法律制度一片荒芜，民主空气消失殆尽，国人基本丧失独立思想能力和言论自由空间，对官员权力畏若神明，亦不知公民权利为何物，牢牢植根内心的臣民意识，酿成了极为严重的国民精神危机。

改革开放后，最为紧迫的任务莫过于“人的觉醒”。伴随着不断深化的思想解放运动，以及以基层自治、民告官、公共参与、政府信息公开等等为标志的一系列民主法治制度的构重，激活了以各种权利诉求为表征的民主实践。从改革开放初期“草根民主”的自我突破，到80年代末期第一个将县长告上法庭的农民包郑照，从90年代后风起云涌的小区维权运动，再到近期以强力的民意表达扭转不当决策的厦门市民群体……三十年来，无数载入公共记忆的人和事，在权利的沃野上开疆辟土，见证了公民意识的茁壮成长。

从历史的角度看，改革开放前二十年，国人更多地是学会了用民主与法治的手段维护个人权益，并由此更新了权利观念和诉讼观念，培育了初级的公民意识。随着政治改革的逐步深入和政治环境的日趋开放，从上世纪90年代后期起，一些以维护公共利益为已任的公民开始走上历史舞台，成为从个体维权走向公益维权的先行者。律师乔占祥以铁路春运涨价未举行听证为由，将铁道部告上法庭，最终促成2002年的铁路春运召开了首次全国性价格听证会；公益人士黄志宏数年间向武汉市各政府部门提出了近百个政府信息公开申请，并持续不断地提起行政复议和行政诉讼，发起了政府信息公开的“启蒙”活动；深圳市民李红光女士自费一万多元，在媒体以广告形式发布政策建言，引发了全社会对于公民表达权、民意沟通机制等问题的深层思考；公益诉讼斗士郝劲松数年间更是打了十多场公益诉讼，仅仅与“铁老大”就叫板了6次，尽管败多胜少，依然坚持不懈……这些可歌可泣的公民行动，推动了“赋权性”民主向“争取型”民主挺进，也标志着公民意识发生了质的提升。

自2003年起，进入了公民意识的加速爆发期，其标志性拐点是这一年发生的“孙志刚事件”。3位法学博士和5位学者的两起上书行动，促成了收容遣送制度的谢幕，这是中国民主法治史上一个里程碑式的标志，提供了公民呼吁推动制度变迁的成功样本。此后，一些知识分子、公益人士、律师乃至普通公民，通过提交公民建议书、发表公开信等方式，对养路费、春运涨价、暂住证制度、户籍制度、劳动教养制度、“同命不同价”现象、邱兴华杀人案、李丽云事件、政府信息公开等一系列重大议题不断发声，掀起了一波波建言献策、参政议政热潮，开启了一个史无前例的“意见时代”，成为公民意识、公民社会迅速成长的历史性标记。

随着言论环境的日趋宽松、尤其是网络民主的快速生长，在“孙志刚事件”前后已经出现了大量的公共讨论，逐步形成了公民自由表达、凝聚民意和共识的社会生活领域。从2007年起，不断升温的公共舆论和民意表达，推动一系列个案转型成公共事件，“公共事件”的概念正式浮出水面。

2007年，由重庆“最牛钉子户”事件引发的社会激辩，吁请的并不仅仅是个案的公正，更在于探究拆迁制度的深刻变革；在山西黑砖窑事件中，沸腾的民间表达对受害者寄予深切同情的同时，也让黑心窑主和渎职官员成了人人喊打的过街老鼠；在陕西“虎照门”风波中，“民间打假行动”的指向，亦未局限于虎照的真伪，而是直刺事件背后的利益链条，拷问着政府公信力等大命题。步入多事之秋的2008年，民间舆情对三鹿“问题奶粉”的口诛笔伐，推动了“问责风暴”的迅速启动；而公共舆论对瓮安事件、孟连事件、出租车罢运等风波的深刻反思，又促使这些危机在尊重民权的基础上得到了合理解决……正是经由这些汹涌的表达、激情的参与，原先由个别“意见公民”担当的公民意识出现了集体性井喷，一大批富于责任和理想、热心公益和民权、追求平等和公正的现代公民迅速崛起。

改革开放三十年后，民主、自由、平等、博爱等理念，已逐渐渗入国人的精神血脉；“依法行政”、“制约公权”、“保障人权”、“公平正义”、“公众参与”等三十年前闻所未闻的概念，已成为民众普遍知晓和信仰的政治常识；知情权、表达权、参与权、监督权等，亦已成为国人积极追求的公民权利。

如今，中国人曾经集体缺失的民主意识、权利意识、公民意识已全面觉醒，基本完成了从传统臣民到现代公民的根本转型。这是改革开放三十年最富历史意义的变迁，它标志着，民主已成为一种国家价值观，成为公民的生活方式，并加速孕育着民主社会的成年礼。谁也无法改变这一事实，只有这一事实能改变这个国家和民族的未来！