关于泰兴市新型农村养老保险制度的综合分析

周建国

建立农村社会基本养老保险制度是统筹城乡发展、维护社会和谐和国家长治久安的重要举措。近年来，我市以加快建设美好新泰兴为目标，于2007年4月出台了《泰兴市农村社会基本养老保险实施细则》，前年起在全市进行了新农保试点，取得了可喜的成绩。现根据农村社会养老保障发展趋势及新农村建设要求，结合我市试点情况，对我市养老保障现状及前景试作探讨。

一、新型农保制度体现了以民为本，体现了科学发展观

我市推行新型农村社会养老保险是一项亲民、爱民政策，是实现农民群众“老有所养”的重要保障。具体体现在：

首先，农村社会养老保险列入了全市新农村建设规划。

为推进城乡一体化化社会保障建设, 泰兴市政府早在2006年将扩大农村社会养老保险覆盖面列入新农村建设规划：南殷、商井等34个新农村建设试点村，5年内应参保率达70%以上；其余非试点村在5年内应参保率达30%以上。

其次，新型农保与老农保相比，优势明显。新型农保制度的设计体现了“保基本、广覆盖、能转移”的原则，优势体现在：

1.对缴费额有明确要求。缴费以最低生活保障线为基数，年缴费比例为60%至300%，避免了老农保制度中出现的缴费额较低、领取养老金标准过低的窘境。

2.突破参保年龄的限制。新农保规定，我市16周岁以上农村居民均可参保，其中包括已超过法定退休年龄的，他们也可以一次性补缴，同样享受财政补贴。

3.实行社会化缴费、发放。改变过去老农保由市经办机构、乡（镇）劳动保障服务所包办一切业务的做法，新农保缴费、发放养老金是参保人直接到各乡（镇）农村信用社网点缴纳保费或领取养老金，大大方便了参保人，提高了基金运转的透明、高效。

4.实行个人账户全积累模式。个人缴纳的费用、村补贴、乡（镇）财政补贴、市财政补贴全部进入个人账户，待遇水平与个人账户挂钩。

5.实行高龄补贴制度。年满70周岁的农村居民，只要其直系亲属成员参加了政府主办的社会养老保险，就可领取政府发放的高龄养老补贴。

6.财政支持和兜底制度。老农保虽然也是个人账户模式，但国家仅是给予政策上的支持；新型农保的最大特点是政府对农民参保予以补贴，财政给予每个参保人补助当年基数的10%，养老基金出现不足时，全额由财政兜底。

7.可转移制度。参加新农保以后，若因工作变动或其它原因参加企业职工或机关事业养老保险，可将新农保缴费本息转出或退保。

二、参保状况分析

1.参保现状

2008年，我们组织了对全市农村居民基本情况综合调查。到目前为止，我市农村适龄参保人数约45万人，已完成新农保基础信息登记有8.3万多人，已实际缴纳保费约4.9万人。全市新农保基金征缴12000多万元，领取新农保养老金5900多人，116人领取了高龄补贴。

从年龄结构统计已缴纳保费的人员：40岁以下占 19.6%；40至50岁占24.4%；50至法定领取年龄（女55、男60周岁）的占 37.1%；法定领取年龄以上的占18.9%。

2.参保意愿分析

新型农保的参保主要对象是纯农民，按现行新型农保制度安排,自愿参加仍然是主基调，因而农民的参与意愿不仅是衡量该项制度的政策效果标准,也是观察农民养老观念及承担缴费能力的一个重要指标。

新型农村社会基本养老保险是一项新生事物，在一年多时间里，我市进行了全方位、多形式的政策宣传，营造了浓烈的氛围。一方面，与老农保相比农民的参保积极性大为提高，无论是参保人数还是缴费总额，同比年增长3倍以上，这说明新型农保的正面效应逐步显现；另一方面，实际缴费人数占应参保人数的比例仍不到20%，且已缴费人员中，足额缴费的大多是年龄在50至65岁之间居多。

在已缴费人员中，中老年人参保率明显高于年轻人，是由于中老年人的养老观念正悄然转变，并不愿把自己老年风险的规避完全指望在传统的家庭养老、土地养老，逐步增强了自我保障、融入社会保险意识，也由于年轻人让家庭的长辈优先、且今后自身有获得就业、以致参保企业职工养老保险的机会；从性别比统计，女性与男性人数之比是54: 46，但女性的人均缴费额低于男性23%，这说明女性的参保积极性略高于男性，但女性的经济支配能力稍逊；从缴费人员的地区分布来看，经济欠发达的东部乡（镇）参保率明显高于经济基础相对较好的西部乡（镇），这可解释为经济基础薄弱的人群对养老保障的愿望更为迫切，经济基础相对较好的人群对现行制度的满意度不高；另外选择缴费标准的高低与受教育程度、所在集体经济组织的补贴比例、家庭人均收入及人均土地呈弱正相关，与所在家庭的成员数呈弱负相关。

根据对未参保或已办理登记、未实际缴费人员的调查，主要有几方面情况：一是对新农保政策仍存疑虑、持观望态度；二是年轻人的参保积极性明显不高；三是个别家庭中子女与老人关系不融合，难以下定参保的决心；四是确有相当一部分人员由于经济实力不足，暂无能力缴纳；五是新农保制度本身的原因，如缴费的上限导致养老标准相对于企业职工养老保险来说是偏低的，束缚了部分人的参保意愿，进而寻求其它保险途径。

三、不足之处及可持续性分析

首先，从实施情况看，我市新农保还存在一些不容忽视的问题，主要体现在：

1.保障水平偏低。缴费基数低、缴费比例有上限，导致养老金水平整体偏低，已办理领取养老金人均98元/月，难以达到保障基本生活的要求。

2.财政支持力度不足。从政策上讲，政府财政给予补贴、兜底，可现实是财政补贴难以及时到位。如果不及时解决“空帐运行”的问题，就会降低农民对新农保的信任度。

3.尚不能与其它农村保障政策配套。农村医保、低保、独生子女户养老补贴、五保户互济等政策是政出多门，相互间并无关联，降低了各项农村保障政策运作的综合效率。

4.对特殊群体参保的倾斜政策缺位。农村低保户、五保户、残疾人、特困人员、军烈属等是弱势群体，仅靠自身的力量，现有制度难以让他们有效参与。

其次，我们对现有政策的可持续发展作简要分析。

养老基金安全运行质态、待遇测算模式及增长幅度、养老基金缺口大小等，就是现有政策可持续发展的关键因素。

由于新农保制度实行的是个人账户全积累模式，完全失去了基金运作的互济、统筹功能，从长远看基金的运行完全依赖于外力的支持，当然最主要还是政府财政的支持。当然在短期而言，随扩保人数的不断增加，参保人缴纳的保费暂可应付养老金的支出，但享受后续人数增长的“红利”不会维持太久，若到达基金平衡的临界点之后再注入补贴，那会直接影响基金的运行质量，给未来的财政带来额外负担。

养老待遇测算模式及以后的增长幅度同样影响着新农保的生命力。现在城镇职工养老保险已形成了稳定的增长机制，如果新农保也象老农保一样无增长机制、或是增长幅度偏低，那也会不断萎缩，农民的养老权益会受到不公正对待。

基金的规范管理、安全增值对新农保的可持续发展极为重要。基金由财政直接管理是以政府的信用为保证，如果出现管理不善、甚至挪作它用，导致基金流失，则会造成严重后果。

四、对策或建议

经过以上对我市新农保实施情况的调查分析，我们觉得即使在目前主要由个人缴费的条件下，农民对参加养老保险制度、并期望政府不断加以完善的愿望非常迫切。在此提出粗略的建议：

1.制定农村养老保障中长期规划。市政府应制定我市农村养老保障的中长期指导意见，明确改革思路。总体方向是：坚持农村保障与经济发展水平相适应、与农民和政府承受能力相适应，做到循序渐进、不断推进；养老保障政策尽可能与其他保障措施相配套，兼顾制度的公正与效率，如调整财政支农资金的支出结构，将部分扶贫和补贴资金直接用于农保制度建设，引导、扶持和激励农民参保；强化最低待遇、逐步增长承诺，实行保底弹性的计发办法，增强制度的吸引力；下一步的目标就应是逐步向城乡统一的社会保障制度过渡，农保与城保的最终并轨是一种趋势，当然这种趋势是渐进的，不能超前、也不能滞后，现在就要做好“接口预留”，让农保与城保逐步衔接。

2.制定向特殊群体倾斜政策。据在全市试点村调查，认可新农保制度、表达愿意参保的比例达75%以上，这与目前不到20%的实际缴费比例之间有较大差距，据分析农民的缴费能力是最主要因素，甚至在一定程度上说它还只是富裕农民的养老保险。在缴费能力较差的群体之中，特殊群体尤甚，这需要我们研究向特殊群体倾斜的政策，建立助保基金，帮助他们参保。

3.落实稳定的财政支持机制。长期以来，我国分配公平的缺失对构建和谐社会形成严峻考验，尤其城乡差别的形成，主要是由于对全社会公共资源的不合理分配所造成。我们应从统筹城乡发展的高度，认识农村保障的定位。在实际运作中，仅靠政府领导的口头承诺、或是拨付少量的财政补贴，难以让新农保可持续、健康发展，关键是要建立常态化的支持机制，鼓励乡镇、村给予补贴，但不过多依赖基层。