刍议农村集体土地行政征收补偿标准

[摘 要]农村集体经济组织和国家作为平等的民事主体，在现行土地征收行政补偿制度中却未受到同等的对待农村集体土地被征收时，其使用权得到了相应的补偿，但其所有权由国家取得，而国家却未对集体土地所有者进行补偿。这种补偿标准没有反映土地所有权的应有价值，也违背了物权的平等性、绝对性和相对性，因而当前亟需变革农村集体土地行政征收补偿标准及其相关制度，以实现各类物权的平等保护。

[关键词]农村集体土地 行政征收 补偿标准 物权

作者简介：袁京辉（1976-），男，江西师范大学政法学院行政法学专业硕士研究生。

行政补偿是指因行政机关的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以弥补的责任。[1]根据学术界普遍认同的“公共负担平衡说”，政府的活动是为了公共利益而实施的，因而成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般负担以外的额外负担，这种负担不应由受害人独自承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式就是由代表全体社会成员的国家补偿受害人所蒙受的损失。

一、农村集体土地行政征收补偿的权利依据

农村集体土地的征收行为直接导致农村集体经济组织丧失土地和农民无地可耕。从法律上说是损害了农村集体土地所有权和农民的土地用益物权，关于农村集体的土地所有权，我国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有”。可见，我国土地的所有者只有两个：即国家和农村集体组织。从本质上说，所有权是一种物权，指权利人对于所有物的全面支配的权利。从权能上讲，所有权是指所有人对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。关于农民的土地用益物权，是指法律所确认和保障的农民对其所承包地的使用权，物权法中的土地承包经营权即为用益物权中的一种。所以农村集体土地的征收补偿，既应对农村集体土地所有权进行补偿，也应对农民的土地承包经营权予以补偿。

二、我国农村集体土地行政征收补偿标准及其成因

我国农村集体土地征收行政补偿一般是按被征地的原用途和原价值给予补偿，而不是按土地使用权的市场收益予以补偿。换言之，以原土地上的种植产量收入为基数，再按限定的倍数计算。这种是按土地产出价值补偿原则，忽视了土地本身日益增长的商业价值，也与土地资源的稀缺性特征不相符合。从长远看来，这不利于土地资源的保护与合理利用。

根据行政补偿的概念，补偿的范围是集体土地所有权中合法权益的损失范围与损失程度。现在的问题是，集体组织因其土地被国家征收而使其合法利益受到的损失有多大。从表面上看，对集体组织来说，是每年少收到被征地生产农作物而上缴的公粮收入；对农民来说，因为今后不能耕种被征地而每年少收获该土地的收成。因此，国家只需弥补这些损失，使农村集体组织和农民在其土地被征前后感觉不到有收入上的差距和利益上的受损。笔者认为最多不能超过30年，因为我国《农村土地承包法》20条规定，“耕地的承包期为三十年”。总而言之，国家为农民的考虑可以说是周到、合理的，但只看到農民对其承包地的使用权和用益物权以及农村集体组织的收益权，而忽视了集体组织对土地的所有权。

三、我国农村集体土地行政征收补偿标准的缺失

（一）现行补偿标准违背了物权的所有权特性及其平等保护原则。平等保护原则，在物权法制定过程中争议非常大，似乎与传统的国家利益高于一切的思想相悖。经过激烈的论证，物权法仍采纳了它。平等保护原则即对于一切民事主体的合法物权给予平等保护，而不论所有权主体是国家，还是集体，或是私人。而现行征地补偿制度只补偿集体土地的使用权，而不补偿集体土地所有权。似乎让人觉得国家利益高于集体利益，公共利益高于集体利益，因此，集体利益作出牺牲，也就理所应当而天经地义。既然国家承认集体对其土地的所有权，承认这是一种对物进行处置从而决定物的命运的权利，而不是一种临时管理权。出让金的损失就是集体土地所有者在征地行为中受到的损失。正是这出让金，才真正反映土地使用权的市场价格，反映开发商获得土地使用权、用益物权而应当向所有者支付的公正代价。而这种利益，只需打着公益的招牌，通过强制的行政征收行为即可转而获得。所以，国家和集体作为公有制的两类主体，在物权法上的地地位时平等的，其利益应受到平等保护。值得注意的是，被征地集体组织及农民所获获取的补偿费，依相关法律规定不是由获得集体土地所有权的国家支付的，而是开发商支付的。对开发商而言，土地出让行为中，使用一块土地所付出的代价就是补偿费和出让金的总和，而这代价，在土地出让前，应当同属于作为所有者的集体和作为用益物权人的农民。换句话说，补偿费和出让金本来就是一个整体，属于土地所有者所有的，据此，可得出一个结论：就这种土地所有权出让本身，本来与国家根本无关，而国家的角色，应当只是在审批上控制和保护耕地，以防建设用地的泛滥。

（二）现行补偿标准违背了物权的对世性和绝对性。根据物权法，作为物权的集体土地所有权，具有对世性、绝对性，其在征地前的权能体现在家庭承包经营者（即集体土地使用者）每年向所有者上缴公粮，这种所有权是绝对的，既是针对农民，也是针对其他集体经济组织，更是针对同等地作为民事主体的国家。在现行补偿标准下，国家可以强制征收集体土地，取得集体土地所有权，却不用支付任何相应的对价，这既违背了物权的平等性，也与物权的对世性、绝对性不符。如果国家对已设定所有权的物能以这样不对等的代价获得，那在这种物上设立的所有权意义何在？因此，现行补偿标准所体现的集体土地所有权不是绝对的，而是相对的。

四、我国农村集体土地行政征收补偿制度的革新

集体土地所有权与国家土地所有权是两个同等的民事权利，土地所有权能且只能由国家或农村集体组织拥有。也就是说，就算集体土地允许在市场上出让，也只能出让使用权而不能将土地所有权出让给开发商。这种出让便有两种方式：其一，集体组织出让有期限的土地使用权给开发商，而保留所有权；其二，集体组织把所有权出让给国家，同时按市场价格附期限地将土地使用权出让给开发商。

在实际运作实践中，广东省采取了第二种模式：⑴通过设置农村集体建设用地使用权流转的条件来加强管理；⑵规范农村集体建设用地使用权流转的审批程序；⑶通过税收的方式来维护国家的利益；⑷建立并完善农村社会保障体系和农民再就业的培训制度。[2]尽管这种模式与现行的农村集体建设用地管理制度不符，但却反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求，在物权法实施之际，对农村集体建设用地的行政补偿标准的改革势在必行且条件日益成熟。

参考文献

[1]梁慧星，物权法（第3版）[M]北京，法律出版社，2007

[2]广东省政府《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》粤府[2003]51号文