行政问责制度的困境

郭巍青

另一种“超速”

前年“4·28火车相撞事故”源于列车超速，它的后果震惊世人。与此同时，“4·28事故”在另外一个意义上，因为另外一种“超速”而引起广泛关注。火车相撞发生于凌晨4点多，仅仅4小时之后，也就是早上8点多，铁道部就宣布免去济南铁路局局长的职务。在官员的行政问责方面，这个速度是创了记录的。

但是这种创记录的速度所带来的社会效果却有点复杂。一方面，人们相信存在一个行政问责制度，相信它的确在运行并在起作用。另一方面，人们仿佛更不相信这个制度了。从后一个方面来说，质疑集中在两点：第一，超高速的官员撤职，是有规则的吗?在一次座谈会上有专家尖锐地说，迅速撤掉某些官员，固然对安抚公众情绪有作用，但是很难说是不是有“推脱责任”之嫌。第二，如此规模的人祸悲剧，责任追究应该到哪一级官员，这是有规则的吗?

不幸的T195次列车超速一撞，首先撞破了铁路安全生产方面的惊人内幕。看似戒备森严的各个安全关卡，其实际效果竟然相当于全线无人值守。如此一来，这一撞，也在行政问责方面撞出一连串的制度软肋、法制瓶颈以及社会困惑。“4·28事故”注定成为考验政府决心、能力与公信力的试金石。而不能不承认的是，围绕着行政问责，我们实在有太多的制度尴尬与制度困境。

法律困境

仔细回顾一下不难发现，因重大责任事故而追究高级领导责任，在此之前已经有多起。

在很多人眼里，2003年成为高官因责任追究而下台的分水岭，更多的是因为两个标志。第一个标志是，“非典”危机之后，责任政府、问责制等等概念从学术语言转化成为官方语言和公共语言，越来越频繁地出现在领导人的讲话和政府文件中。这种语言的转换代表着一个根本观念的转换。过去的习惯讲法是“首长负责制”，意思是一把手拥有拍板的权力。但是问责制却意味着，要对权力的使用者建立责任追究制度。第二个标志是，也是从2003年以来，建立行政问责制度成为整个制度建设一项重要内容。

行政问责走向法制化和规范化，当然是令人鼓舞的进步。然而问题也在于，行政问责制度的法律基础和规范基础依然严重不足。各地出台的有关行政问责的法规，有些地方可能规定得很细致，例如工作时间上网聊天，擅自离开岗位等等，可以给与处罚，以此作为治理“庸官”和“懒官”的根据。但是总的来说，究竟什么职位与什么责任相关，什么权力与什么责任挂钩，还是缺乏明确的规定。越是涉及高级官员的，越是这样。

举例来说，死亡30人的，属于特大事故。胶济线列车相撞死亡70人，当然就是极为严重的事故了。出了这样的事故，负责任的应该是铁路局长，还是更高层级的铁道部领导?多位法律专家已经指出，在这样的问题上，完全没有明确的文本上的规定。

进一步说，官员为事故承担责任的具体形式是什么?我国宪法和政府组织法里，早就已经有追究官员政治责任的“罢免”制度。而新近实施的公务员法则有“责令辞职”和“引咎辞职”的规定。这种多样化的规定，可以理解为进步。但是苛刻地看，也可以理解为无法真的实行罢免而寻求更为宽松易行的措施。此外，写检讨、接受批评算不算问责?撞车事故发生后，铁道部要求全体反思，整顿各项制度，这算不算问责?所有这些，也都缺乏明文规定。

社会共识的困境

在我们刚刚发展起来的问责制度实践中，类似的宽、严之争同样存在。与西方发达国家不同的地方可能在于，在我们这里，宽严之争不是成熟的制度设计上的分歧，而是经常表现为公众与政府部门之间的互不信任与情绪对立。在很多时候，公众倾向于认为政府部门在责任追究方面避重就轻，抛出替罪羊，只打苍蝇不打老虎。而许多政府官员会以各种方法规避批评，并认为公众要求过分。这种状况表明，问责制度所遇到的困难，不仅在于法律的不完善，也在于缺乏社会共识。

“华南虎事件”是典型而奇特的例子。网络上沸沸扬扬、锲而不舍的“打虎战役”成功揭穿骗局，取得完胜，已经成为社会公论，几乎没有异议。唯一的异议来自陕西省政府有关部门。应该有哪个官员或部门为这样的事情负责吗?追究处长?追究厅长?还是追究更高层的官员?这里不仅没有法规可做依凭，更重要的是根本没有共识。陕西方面紧闭大门，坚守不战，无限拖延。其背后的逻辑也很清楚：为这样的事情而处分官员，哪怕只是一个处长，是可接受的么?

另外一个例子还是与铁道部有关。去年春节南方发生冻灾导致春运严重受阻，危机消除之后，广州市政协副主席在两会期间尖锐批评铁道部工作混乱，要求追究部领导责任。而铁道部发言人则反唇相讥，质疑批评者危机期间在哪里，之后铁道部一位领导还高调自我评价铁道部的工作可以打90分。有两个原因使这个例子特别值得注意。首先，它清楚表明，在涉及责任归属问题上，当事的政府部门与社会评价之间存在很大的差异和对立。其次，与“非典”期间的卫生部和松花江污染事件中的环保总局比较，铁道部更像是在使用以攻为守的策略，抢占高地，确保不失。如果这是对行政问责和官员责任追究的一种反应，那就的确值得深入观察和分析了。

发展独立的责任调查

行政问责制度不能仅仅只是行政部门内部上级管制下级的手段，它必须回应公众的期待和要求，必须有利于提高政府在公众的公信力，建立责任政府的良好形象。要做到这一点，应该尽快地推动和发展具有相对独立性的责任调查和绩效评估。对于像胶济线列车相撞这样的重大事故，尤其应该如此。

怎样才能有独立的调查?这在方法、程序、组织以及技术上当然需要做很多研究。但是，它绝没有想象中那么困难。越来越多的官员到国外去培训过、进修过、考察过了，难道不知道，现代公共管理包含了关于调查和评估的种种理论和方法吗?关键还是在观念。如果真诚地愿意负责，真心希望政务公开，就可以发展出独立的调查。这种调查都是方法公开、程序公开、结论公开的。由此它会引导出教训吸取和社会学习，从而超越单纯的官员个人追究，也会逐渐积累社会共识，使责任政府与社会信任良性互动，相得益彰。

（摘自《南风窗》）