重塑布雷顿森林体系

王　君

昨日智慧

2008年这场百年一遇的金融危机爆发以来，人们很自然地重新审视国际货币基金组织（IMF）和世界银行的作用。不断有人发问：这两个组织到底是干什么的？为什么没有事前预测危机？在危机发生后，为什么没有采取有力的措施？关于重新构造布雷顿森林体系的建议，集中代表了人们对两组织的失望与不满。

其实，要求改革布雷顿森林体系的呼吁，并非自今日始。在过去的20多年时间里，对两组织的批评不绝于耳。在为数不少的人看来，两组织已成鸡肋。包括中国在内的发展中国家的公众，甚至认为两组织是以美国为首的发达国家掌控的工具。一些有影响的学者，索性建议撤销它们。

不过，批评归批评，第二次世界大战的硝烟未散，布雷顿森林会议的参与者，能够高瞻远瞩地设计出一套分工合理、互补互制的国际金融体系和机构，其中的智慧与缜密，至今未见有二。单说把加入IMF作为加入世界银行的条件，就预先堵住了逃避IMF监督的漏洞。即使有诸多缺点，两组织的作用仍然不容抹煞。我们无法想象，一个没有布雷顿森林体系的世界经济，会是什么样；两组织如果被取缔，谁又能替代它们的作用。

不容否认，经过半个多世纪的演变，催生两组织的背景已经不再。世界经济格局，已发生了天翻地覆的变化。威胁世界经济和金融稳定的因素，不再仅仅是甚至不是汇率。这次金融危机就是证明。如果仍然固守60多年前创立时的老皇历，两组织注定会丧失其相关性、有用性甚至合法性。

凭心而论，不能说两组织对这一切熟视无睹或掉以轻心。它们的确不止一次地探索改革。世界银行的使命，已经由早期的促进增长，演变成在发展中国家消灭贫困。“我们的梦想，是建立一个没有贫困的世界”，已经成为凝聚世界银行上万名工作人员的使命宣言。而且，世界银行的确每隔几年便进行一次机构重组。IMF的主要任务，仍然是维护国际汇率制度的稳定，但是从康德苏总裁开始，已经在试图把短期的国际收支调整方案，与中期结构性重组相结合。至于结合的效果，则又当别论。

近年来，两组织还联手开展了对成员国的金融稳定评估。对美国的金融稳定评估，计划在2009年进行。设想一下，如果提前一两年完成这项评估，会是什么情形！虽然有了种种努力，两组织并未实现根本性的改革。

何处着手

刚刚开过的20国集团（G20）领导人会议，也重申了改革布雷顿森林机构的要求。但是，人们不应该对改革抱不切实际的幻想。改革的过程注定缓慢甚至充满摩擦。这是因为，布雷顿森林体系的设计者，为两组织制定了一系列的制约平衡机制。凡是涉及国际金融体系变革或者关乎成员国利益的问题，包括份额与投票权以及治理结构，都需要绝对压倒多数的投票通过，有的还需要投票权与成员国数目双重多数通过。这些利害关系互相交织在一起，牵一发而动全身。改革谈何容易？

先看代表权和投票权。跟联合国“一国一票”的合作制性质不同，这两组织的投票权跟成员国的份额（即股本金）挂钩。份额的大小依据一套公式计算，每五年重新审查一次。经过几十年的变迁，目前成员国的份额和投票权已经不能反映成员国的相对地位。以IMF为例，沙特阿拉伯在世界经济中的比重不到1％，但拥有IMF3.16％的投票权；作为发展中的大国，巴西和墨西哥的投票权（分别为1.38％和1.43％）低于比利时的投票权（2.09％）；而中国经济按购买力平价计算，在世界经济中的比重虽然超过了13％，但投票权仅有3.66％。发展中国家作为整体，占成员国的85％以上，但投票权却不到40％。此外，投票权中的基础部分，即每个成员国250个基本投票权，已经从20世纪70年代中期占总投票权的10％左右下降到2％以下。世界银行的情形也大同小异。这种情况在十多年里已经引起注意，但得不到纠正。这次的金融危机，将有助于就解决的方案达成共识。G20峰会公报，也明确了要提高新兴市场经济国家的代表权和投票权。

再看决策机制。各国政府通过财政部长和央行行长，作为股东代表，组成理事会；理事会选举或直接任命执行董事会，负责基金和世界银行的重大决策，总裁或行长还是执行董事会主席。如同公司治理一样，两组织的治理链条中，董事会应该具有核心的地位和作用。但实际情况是，执行董事会的权威性和有效性非常可疑。

发达国家的七国首脑会议（现在扩充到八国）、20国集团会议及其副手级会议、国际货币与金融委员会，还有金融稳定论坛等会议或组织，客观上都形成了对基金董事会权威性和有效性的侵蚀。有意见认为，这种凌驾于董事会之上的各种会议或机构安排，是协调统一各国家集团的必要手段。问题是，如果执董会不能发挥协调与决策的作用，需要重新审视其功能，而不是另起炉灶。

这种叠床架屋的机构与制度安排，原因或者是对执董会的期许不高，或者是对执董会的有效性表示失望，但无论如何，其结果都是对执董会的权威性和有效性的弱化。

IMF执董会的构成，1946年时成员仅有12人，但1964年增加到20人，1992年增加到目前的24人。其中，沙特阿拉伯、中国和俄罗斯属于单国选区，有权选举独立的执行董事。很难想象这样庞大的董事会，能够有效率地运作。跟任何官僚机构一样，增加席位容易，减少席位如同与虎谋皮。未来较大的可能，是将欧盟国家的席位从目前的八个降低到一个。虽然欧盟主席最近表态，愿意出让一部分份额和投票权，但是能否减少欧盟国家在执董会的席位，仍是未定之数。

执董会的人员构成，大多由成员国的政府官员担任。由于IMF的理事会由央行行长或财长出任，于是形成不成文的惯例，即执董由司局级官员出任。这种官僚等级的安排，使得执董会的地位和权威性受到影响。1974年，在执董会之上设立了临时委员会；1999年，将其更名为国际货币与金融委员会。这些安排，等于在执董会和理事会之间增加了一个决策层级。

如果观察私人部门公司治理的最高境界，可以发现，董事会成员一旦被选举任命，就不应仅代表选举他的股东，而应以整个公司利益大局为重。当然，并非在所有的情况下，董事都能够超脱地发扬独立人格，因为他们或多或少都要顾及任命股东的意志。我们有理由期待两组织的治理，有更高的水准和更佳的效果。但实际情况是，在两组织的执董会里，执董代表的是政府或者选区的利益和愿望。有的执董并无相机裁量的权力，绝大多数问题都需要请示所在选区的政府，这种现象严重地削弱了执董会的权威性。两组织在向成员国提出的改善公司治理的建议中，照例会关注董事与董事会的独立性。但在其自身的治理中，却长期演绎“叶公好龙”的故事。

另一个争议的焦点，是两组织的全日制常驻董事会。如果算上副执行董事、顾问、助理和秘书等，人们看到一个庞大的执行董事团。这不仅造成昂贵的运作成本，更重要的是模糊了公司治理中的委托-代理关系。全日制的执董难免过多地介入本来属于管理层的决策和日常运作，既影响其对更为重大问题的注意，也削弱了管理层的执行能力。

人所共知，在美国的公司治理结构中，董事长兼首席执行官，从而模糊了董事会与管理层的界限。在1944年召开的布雷顿森林会议上，英国代表反对设立全日制常驻执董会，但最终美国的意见占了上风，于是两组织的治理结构也就成了美国公司治理结构的翻版。迄今为止，各区域性金融机构也在效仿全日制现场办公的执董会模式，包括董事长兼总裁的做法。

人们也关注IMF总裁和世界银行行长是怎么炼成的。布雷顿森林机构诞生后，形成了所谓不成文的惯例，世界银行行长由美国人出任，IMF总裁由欧洲人出任。这种做法，显然剥夺了大多数成员国在重大事项上的合法权利。其次，垄断和不透明的选人方式，往轻了说是不符合良好的公司治理原则和实践。这两年，IMF总裁和世界银行行长发生的故事,虽然属于个人行为，但显然使人们更有理由质疑这种选人机制。相信在不久的将来，即可实现总裁与行长遴选的全球化。应该向私人部门的公司治理实践学习，由执董会提出选择标准，由独立的提名委员会提名，在此基础上形成短名单，提交理事会审议。总裁和行长的人选，应该放眼全球和全社会。

虽然存在问题，但是这两组织的优势是无法否认的。IMF在几十年的时间里，已经建立起一整套的宏观经济分析框架，其中包括宏观经济账户之间的关系，以及训练有素的宏观经济学家。世界银行也集中了一大批以消灭贫困为己任、具有一流知识和经验、富有专业精神的工作人员，以及一整套的核心价值和机构文化。这些都是两组织的优势，弃之不用未免可惜。2008年11月15日在华盛顿召开的G20峰会，承认了两组织的全球代表性和机构优势。会议公报在提出要全面改革两组织的同时，也号召加强其能力和资源。还算明智之举。实际上也没有选择，因为各种游离在两组织之外的主张和建议，由于没有机构能力支撑，基本无法得到落实。

中国作用

中国曾经是布雷顿森林体系的创始国。在1946年IMF的成立大会上，中国是最大的五个有权任命执董的成员国之一。1970年，德国取代了当时由台湾代表的中国在两组织的席位。1980年，中国恢复在两组织的合法席位之后，单独组成选区，并选举执董。

回顾中国改革开放30的历程，随处可见两组织的痕迹。在中国经济改革和发展的一些重要关头，两组织都发挥了重要作用，尤其在中国的外汇、财税、价格体制以及金融体系改革的过程中，都得到了两组织的帮助。与此同时，中国在两组织中的作用，也在不断提升。

这场金融危机，削弱了美国等发达国家在两组织中的地位，它们今后将理所当然地成为IMF“一碗水端平”式监督的对象。由于经济的相对稳定和高额的国际储备，中国在两组织中的地位和话语权得到快速提升。这让我回忆起上世纪90年代末IMF第九次份额总检查开始之前，中国曾经竭尽全力增加在IMF的份额未果。其中有些情形无法为外人道，但至今回想起来仍然惊心动魄。今非昔比，中国增加在两组织的份额和投票权，已经水到渠成，挡都挡不住。在这种情势之下，更需要审时度势，清醒地认识自己的优势与不足。

份额和投票权的增加，并不自动提高成员国在IMF中的影响力。这是因为，份额与投票权固然重要，但并不是在任何情况下都等于话语权和影响力。两组织的执董会奉行“共识决策”。也就是说，虽然执董会在讨论重大问题的时候，持赞同或反对意见的执董所代表的投票权，是可以随时计算出来的。但是在决策中，极少付诸投票表决。身兼执董会主席的总裁，一个重要的任务就是能够在重要问题的讨论中，从大多数执董的发言中，判断是否形成了共识。与私人部门公司治理中的董事会会议不同的是，IMF执董的发言没有时间限制。其优点是执董们能够充分地发表意见，并且这些意见会完整地记录在案。这实际上为那些虽然没有大额投票权，但是有英明见解的执董提供了发挥影响力的机会。需要了解的是，两组织（尤其是IMF）所面对问题的性质决定了，很多问题都需要有高水平的分析能力和深刻的洞察力。因此，简单的、仅仅代表国家利益表态是不够的。在国际货币体系的改革、世界经济的形势判断，以及资本市场的发展等问题上，并不是所有的问题都与某个成员国的利害直接相关。在这些具有“全球公共商品”的问题上，经验、知识和智慧，还有想象力与思辩力，往往比投票权更为重要。在两组织的执董会上，确有水平高超的执董，因丰富的知识和丝丝入扣的雄辩而令人景仰。同时，也不难发现财力雄厚但是影响力一贯平平的事例。

中国外汇储备和经济总量的增长速度，超过了人才成长和知识储备增长的速度，从而进入一种“高处不胜寒”的境地。在国际金融机构的地位提高之后，如何相应地提升干预能力，从而作出与大国地位相称的贡献，将是中国面临的挑战。国际上某些观察两组织运作的学者曾经认为，中国在两组织中追求的是获得资金援助，而对于此外的事情不那么关心。也有的发达国家执董，威胁要把无所作为的执董席位取消。这些都是实在的压力。随着中国地位的提升，国际社会很自然地会提高对中国的预期，会指望中国在两组织的执董及其他代表，以全球为己任，对那些虽然与本国利益没有直接关联，但是对于整个国际金融体系和世界经济有重要影响的问题，施加影响和作出贡献。要实现这一目标，中国需要改革其任命国际金融机构执董及其他工作人员的制度，扩大候选人员的范围和渠道，不拘一格、公开透明地选择人才。

看似布雷顿森林体系之外却与之密切相关的，是多如牛毛般的国际组织和会议，也需要改革。纵观国际社会在经济金融领域的治理现状，到处可见重复、低效、浪费的活动和职能。在两组织这样的全球多边金融机构之外，还有各类国际和区域性开发类金融机构以及双边捐赠机构等。人们有理由问：有什么必要设立这么多重复的机构？如同国家公共治理中机构膨胀的倾向一样，国际社会的官僚机构膨胀倾向，也需要加以遏制。这些机构在发展中国家的援助活动，交叉重复，有时候甚至互相冲突。这些来自国际和区域的经济金融机构，从它们各自的角度来看，也许各有其独立存在的理由。但是，把它们的作用、职能加以梳理，肯定会发现有大量的压缩空间。具体到成员国，要接待这么多的捐赠者和援助者，要出席无数的国际会议，往往不胜其烦，并且收效甚微。这些组织和会议消耗的都是全世界纳税人的钱。如果把它们中的交叉重复部分整顿，本身就可以释放出大量资源直接用于减轻贫困。中国作为一个崛起的大国，应该考虑对这些繁杂的机构和会议加以分析梳理，得出高屋建瓴的分析结论，并在适当的时候，提出整顿和改革全球金融体系治理的建议。

(作者系世界银行东亚及太平洋首席金融专家。本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构的观点)