论“节能减排”的法律手段

张炳淳

为了从根本上转变经济发展模式，建设环境友好型、资源节约型、循环型社会，保护环境和资源，提高资源和能源的利用率，全国人大于2006年通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展规划》，明确规定了“十一五”期间节能减排的约束性指标。然而，在“十一五”开局的两年，我国并没有完成预定的节能减排目标。所以，要在“十一五”末完成节能减排的目标，实现资源节约型社会模式，就必须研究实现这一指标的法律机制，并使科学的法律机制成为目标实现的工具。

资源节约型社会是将节约的理念贯穿在生产、流通、消费等领域，并通过法律、行政、经济等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益，从根本上改变大量生产、大量消费、大量废弃的“苦役踏车”现象。资源节约型社会强调的是对资源、能源浪费的限制、控制，改粗放型经济为集约型经济，使社会转变为具有最高的资源利用率和最大收益的循环型、可持续发展型社会。其核心是在保证人民群众物质文化生活水平的改善和提高的前提下，最大限度的节约资源、能源，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济和社会效益，在经济运行中实行资源和能源的减量化。国务院于2005年到2006年开展了资源节约活动，并提出增产节约走新型工业化道路的要求。

一、节能减排指标的法律效力分析

在“十一五”规划中明确指出：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力。”所谓法律效力，是指靠国家强制力加以保障其实施的效力，如果不执行该约束性指标将要承担相应的法律责任。对节能减排指标的法律效力可以从以下几个方面加以理解：

1.节能减排指标是“硬约束性”指标。“十一五”规划首次将规划中的指标分为预期性指标和约束性指标两种。预期性指标是国家期望的发展目标，他主要依靠市场主体的自主行为和国家运用各种综合政策加以引导而实现该指标。约束性指标是对预期性指标的明确化和数量化，是明确和强化政府责任的指标。节能减排指标被列入约束性指标，同时，“十一五”规划是经十届全国人大四次会议批准后付诸实施的，因此，作为立法机关批准的规划便具有了一定的法律效力，特别是在政府履行职责的重要领域，如人口资源环境等密切关系人民生活的领域，约束性指标如果没有实现，将会以违法论及责任追究问题。而“十一五”规划第一次将生态保护的指标作为硬约束性指标，也表明了国家对生态保护的重视和决心。

2.节能减排指标的整体性。节能减排指标是一个以“五年”为单位的整体性指标，不能将其简单的平均到一个计划期中的各年度中去。同时节能减排是一个连续的过程，并不是“十一五”规划的节能减排指标完成后，节能减排就不再继续进行了，而是还要开展下一轮的节能减排活动，所以，节能减排是一个整体性，连续性目标，而指标只是在一定年度中用于实现整体性目标的数量化手段，其最终是为了实现资源节约型社会这一预期目标的。

3.节能减排指标的分解性。节能减排指标在国家总体指标的基础上可以进行分解，如国家发改委、原国家环保总局于2006年发布了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%，其中COD由1414万吨减少到1273万吨，SO2由2549万吨减少得2294万吨。而2006年国家发改委发布的《千家企业节能实施方案》提出提高能源利用效率，带动行业节能水平的大幅度提高，并实现节能1亿吨标准煤的目标。节能减排指标的分解性还表现在可以将这些指标分解给地方，国家发改委2006年下达了《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》。各地也都规定了自己的节能减排指标。陕西省政府在2007年《节能减排综合性工作方案》中明确提出，到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1.48吨标准煤下降到1.18吨标准煤，降低20%左右；单位工业增加值用水量降低30%。十一五期间二氧化硫排放量和主要污染物化学需氧量分别比“十五”末削减12%和10.1%，污水处理率达到60%；工业固体废物综合利用率达到50%以上。

二、构建资源节约型社会，实现节能减排指标的法律手段

要建设资源节约型社会，完成节能减排目标，只靠政府是不行的，节能减排指标的完成、资源节约型社会的建设最主要的主体是企业和社会公众。但“十一五”节能减排的约束性指标却不及于企业和公众。因此，必须在环保法和节能法中采用一定的机制将节能减排固定成具体的法律义务。而这种手段在法律上有以下几种：

1.建立节能减排的直接管制性手段。直接管制（即指令性控制），是指设定诸如环境质量标准等通过立法手段强制执行机制，来促使法律主体节约能源、资源，减少污染物的排放。目前在建设资源节约型社会和完成节能减排指标中可以采用的手段有：

①责任书手段。它实质上是一种行政合同，是上级政府通过责任书的形式将节能减排指标下达给下级政府，或者由政府将这一指标下达给企业。目前在我国法律中没有专门的条款来规定节能减排的责任合同，所以，地方应在制订地方性环保法规和节能法规时，如制订《陕西水污染防治条例》、《陕西省节约能源办法》中明确这种责任合同制度，只有这样才能将节能减排指标固定给一定的政府、企业等主体，使指标得以通过法律手段分解并转换给具体的主体，这样，节能减排和建设资源节约型社会才能落到实处。这种手段在节能指标的实施中是最有效的。

②行政许可手段。即政府通过许可证的方式将污染物减排指标细化。目前，在环保法中采用的总量控制基础上的排污许可证制度可以承担这样的角色。通过排污许可证，将污染物减排的指标由对政府的约束力转化为对企业的约束力。但是目前我国排污许可证的实施效果较差，所以，地方立法机关应加快制定《排污许可证管理办法》类的法规。

③污染物排放标准和节能标准。即通过排放标准和节能标准这种强制性标准将污染物排放指标和节能指标转化为企业必须执行的标准，使节能减排指标标准化，从而既能使环境标准和节能标准成为转化节能减排指标的方法又能成为一种实现节能减排的长效管制性手段，避免了节能减排的阶段性，同时也使节能减排指标具有了更强的法律效力，并使其拘束力及于企业等主体，且使节能减排与日常的环境保护监督管理工作紧密结合起来。所以地方政府应加强地方污染物排放标准和节能标准的制定。

④重点能耗、水耗单位监督管理制度。应明确重点能耗、水耗单位，如钢铁、电力、化工、建材、造纸企业等的能耗、水耗等总量，并对其监督，通过《节约能源条例》、《循环经济促进法实施办法》等确立监督制度。

2.建立节能减排，建设资源节约型社会的经济激励机制。经济激励机制是利用修正后的市场机制保护环境的方法，是一种经济上的间接调控，它把市场机制与政府干预综合使用，最常用的就是环境税费制度和排污权交易制度。以经济手段调节的方式为标准，经济手段可以分为：依靠政府调节手段和依靠市场调节手段，依靠政府调节的手段，是政府干预、参与经济生活，履行宏观经济管理职能的体现，其主要方式有税收、收费、财政补贴等。依靠市场调节的经济手段是发挥市场供求关系和价值规律作用，调节社会主体物质利益的手段，如排污权交易，生态补偿等。依靠政府调节的经济手段带有强制性，社会主体必须遵行。依靠市场调节的经济手段带有自愿性，社会主体可以选择。本文所说的经济激励机制主要是积极的经济手段。

在实践中，对于社会主体，实行节能减排的经济运行模式需要付出较大的成本，即将外部不经济性内部化，这就需要将社会长远利益与社会主体的短期利益相协调，将政府调节与市场调节相结合，将政府的强制规定与社会主体的自愿行为相结合，将奖励与惩罚相结合。因此，除了采用现有的排污费制度外，我们还应建立押金制度、财政补贴制度、排污权交易制度等。

①押金制度。押金制度又称“押金——退还”制度，该制度是世界各国进行节能减排的最常用的经济刺激手段，它是指在哪些具有潜在污染或者具有一定的回收再利用价值的产品的价格上征收一个附加费，当这种产品或者这种物品的残留物被返还到一定的系统中或者被返还回收再利用后，该附加费将被退回的制度。押金制度可以促使资源的循环利用，实现废弃物资源化，同时也可以有效地促使消费者返还废物，促使废物的社会减排，从而实现减排指标。所以应制定《节能减排押金管理办法》。

②财政补贴制度。财政补贴是政府为促进一项事业的发展或者为维持一种事物存在，而对特定的主体所提供的经济援助。财政补贴可以在节能减排中得到一定的应用，在能源、资源的减量化环节中，在污染物排放的减量化环节中，政府可以对资源开采少与占用少、积极实施减排的企业等因此而造成的收入减少部分进行补贴，或者通过补贴促进资源综合利用和循环利用技术、节能技术的开发，补贴废品回收和利用企业等。

③排污权交易制度。这是实施节能减排最有效的制度。排污权交易又称排污指标交易，它是指排污者将环境行政管理部门分配的污染物排放指标的节余部分进行买卖的活动。排污权交易制度是一种以市场为基础的环境保护制度，起源于美国的“泡泡政策”（bubblepolicy），即根据环境容量，计算出区域环境可以容纳的污染物总量（即大“泡泡”），将它分为若干份（即小“泡泡”），然后分给企业，许可企业在小“泡泡”的容量内排放污染物。如果企业通过技术革新减少了污染物的排放，则该企业既可以将节余的“泡泡”存入专门的银行以便今后扩大生产规模时使用，也可以将该节余的“泡泡”通过排放权交易市场出让给其他拟在“大泡泡”范围内建立新的工厂或车间而增加排污量的其他企业。从而使排放指标成为一种商品进入市场进行买卖，建立了环境保护的市场机制。目前，在北京和天津都有了环境排污权交易所。所以可以制定《排污权交易管理办法》类的法规来促进资源节约型社会的建设、促使节能减排指标的完成。

3.节能减排自愿协议制度。在建设资源节约型社会和完成节能减排指标中，可以采用的一种自愿性方法就是节能减排自愿协议。它是一种合同的形式，即企业、行业协会、公民个人在自愿基础上，与政府部门在平等协商，签订完成节能指标或者污染物减排指标的协议，待指标完成后政府给予企业一定的表彰、奖励或者优惠政策。目前，环境保护自愿协议在世界发达国家已经得到普遍采用，其促使了循环经济的发展，促进了资源的有效利用，节约了资源、能源，减少了污染物的排放。所以，它是一种完成节能减排指标的好途径。目前，自愿协议分为单方承诺型、公众自愿参与型、磋商协议型三种。但无论哪种，都可以将节能减排指标分解给一定的企业、个人，从而使节能减排由政府行动转换为社会行动，为节能减排指标的完成和资源节约型社会的建设提供了自愿性途径。

（作者单位：西北政法大学）