论信访在中国环境保护制度构建中的作用

戴　炜　周　明

摘要：为了研究信访在我国环境保护制度构建中的作用，应用逻辑推理方法，研究中国实行环境公益诉讼的条件，结论认为：信访的固有特征使其成为解决环境争议的一种有效机制。将信访适用于环境保护领域，可以缓解中国环境法制不健全所带来的压力，而公民的环境权理论、公众参与原则、行政信访的宪法基础为信访在中国环境保护中的适用提供了理论依据。中国还需要从制度上建立和完善环境信访制度。

关键词：环境公益诉讼；信访；环境保护

中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：1000－2731(2009)01－0098－04

当前，环境保护已经成为全社会广泛关注的问题。因此，加强公民的环境意识、构筑公民保护环境的通道，建立完善的社会监督体系和权利救济体系就成为迫在眉睫的事情。

一、关于司法救济之一般探讨

近年来，我国一些学者提出将司法救济机制纳入到环境保护的法律规制之下，提出建立我国的环境公益诉讼制度，这不失为一种比较理想的途径。

环境公益诉讼是公民个人对危害环境、危及到社会公共利益的行为提起相应诉讼的行为。其主要有以下几种类型：(1)环境行政公益诉讼。这是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型…。(2)环境民事公益诉讼。这是指任何公民、法人或者其他组织都可以社会公众的名义，将侵害环境公共利益的不法私人行为诉诸法院，要求其承担民事责任并以民事诉讼程序进行审判的活动。(3)环境公益宪法诉讼。这是指宪法规定的环境公共利益因立法机构、司法机构、国家领导人、社团的行为或机关的权限争执等而受到侵害时，任何人可依法定规则启动宪法诉讼程序。

环境公益诉讼这种强有力的司法救济机制相对于以公众自发行为为基础的社会监督机制来说要有效得多，“它把权利的纠纷或冲突纳入到法律规制之下，通过法律在实现权利救济的同时，也恢复和巩固了既有的统治秩序。”但现阶段我国的立法和审判实践尚未造就环境公益诉讼得以实施的环境，其表现如下：

第一，我国现有的民事、行政诉讼理论没有为环境公益诉讼提供良好的适用基础。传统的民事诉讼强调原告适格，即无直接利害关系便无诉权的理论，原告要获取当事人资格，必须要证明其权利受到了侵害，这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。至于行政诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，我国的行政诉讼也恪守了传统诉讼法“无直接利害关系便无诉权”的理论。上述规定，使得与案件无直接利害关系的公民、法人或者其他组织参加到与公共利益直接相关的诉讼中来遇到了法律障碍。

第二，我国尚不具备环境公益宪法诉讼的制度基础。宪法诉讼是一个迄今尚无定论的概念，一般是指宪法审判机关使用司法或准司法程序解决宪法纠纷、制裁违宪行为、维护宪法秩序、保障公民基本权利的一整套程序和制度。我国尚未有此种制度，如果要实行环境公益宪法诉讼，那将意味着对根本法制度进行改革，这显然不大现实。

第三，现阶段确立环境公益诉讼制度的成本过高。我们必须正视这样一个现实：从法律体系的角度来看，宪法、诉讼法是我国现阶段最基本和较为基本的两个法律部门；从法律渊源的角度来看，其效力层次又极高。如果要实行环境公益诉讼制度，势必要牵动这两大法律部门进行重大改革。笔者认为，在建设法治社会的今天，确立法在公民心目中的权威性、稳定性的理念所带来的价值要远远高于确立环境公益诉讼制度所带来的价值。而为了实行环境公益诉讼制度在我国的基本法律制度中进行这种大刀阔斧的改革所带来的成本将是相当巨大的。

第四，现阶段确立环境公益诉讼制度的周期较长，难以适应当前环境保护的迫切要求。环境公益诉讼制度的确立，需要在传统法律领域里进行深层次的改革，这将涉及到法律传统、法律体制、具体的法律制度、法律价值理念、法律习惯、审判实践等多方面的变革，必将是一个长期的、渐进的过程。最简单的例子，最高人民法院在2000年3月10日发布的《关于(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》，在很大程度上发展了我国行政诉讼制度，加强了对当事人诉讼的保护，将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”，纠正了实践中被狭义地理解为只有行政行为指名道姓的相对人才是合格原告的做法，赋予相邻权人、竞争权人以及所有受害人以原告资格，放宽了起诉条件。但在审判实践中，法院遇到类似无直接利害关系人作为原告的案件，仍然经常以原告不适格为由对此类案件不予受理或者驳回起诉。可见，从法律制度基础的建立到实践中的应用是需要很长时间的。

综上所述，现阶段我国尚未形成实行环境公益诉讼的完备条件。而环境危机的进一步加深，亟需在环境保护制度环节上提供有效的保障。为此，一方面可以逐步地进行法制改革，以期渐进实现环境公益诉讼制度；另一方面可以采取过渡措施，为环境公益提供制度上的保障。而现阶段，加强和建立环境信访制度不失为一个有效而可行的措施。

二、关于信访制度之一般探讨

信访，是来信来访的简称。我们通常所说的信访是指社会组织和公民个人通过信访形式向中国共产党各级组织及人大、政府、司法机关等社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。中国目前的信访大致可分为三种类型：参与类信访，求决类信访，诉讼类信访。参与类信访主要是指对党的各级组织及人大、政府、司法机关工作提出建议及批评的信访事项；求决类信访是要求政府解决涉及自身利益的各种具体问题的信访事项；诉讼类信访是指进入司法程序的案件双方当事人要求人大或者党政机关监督法院公正司法的信访活动。由于这类信访对司法独立构成妨害，理论和实践中对这类信访多持否定态度。

1951年6月政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着信访制度的诞生；1982年5月第三次全国信访工作会议通过的《党政机关信访工作暂行条例》，表明我国信访制度开始步入正轨；1995年10月国务院发布《信访条例》，2005年又修订颁布新的《信访条例》，该条例确立了方便信访人的原则，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则以及标本兼治原则等多项原则，使信访制度有了更加明确的发展方向。信访制度作为解决环境争议的有效机制，有以下几个特点：

(一)信访与现行司法制度并行不悖

公民依照信访的法律规定行使申诉、控告与检举权，是信访制度设计的重要功能之一。尽管信访的申诉、控告与检举权特别是其中的申诉权与控告权，与诉讼法上的起诉权、申诉权等请求司法救济的

权利之间存在着竞合，但是，这种在法律制度上并存的公民权益保障的“双轨制”，在权利的性质以及解决问题的途径上是截然不同的，并不存在谁冲击谁的问题。相反，如果处理得当的话，可以通过信访加强党政司法机关的相互沟通、协调和监督。

(二)信访能够最大限度地为公民提供权利救济渠道

不可否认，信访是非制度性的，甚至是反制度性的，是人治的产物。人治并非完全是坏的东西，法治再好，总不可避免地会有漏洞和缺陷。比如，法治有时会过于僵硬、过于刚性，为当事人表达诉求设置了过高的门槛，有些问题不大可能通过司法渠道来解决，而信访对此则来者不拒，并且可以结合具体情况进行灵活处理。信访的这种非程序性使得它没有确定的基本行为模式，正好可以弥补法治过于僵硬和刚性的缺陷，为当事人提供了更多更便利的权利救济渠道。

(三)信访可以节约成本。减小执行难度

司法诉讼有一些故有的或阶段性出现的弊端和问题，比如打官司花费大、时间长、举证严格、法院的判决执行难等。信访制度与司法诉讼制度相比花费低廉，没有严格的时间和级别限制，无需遵守繁琐的程序，上可通天，下可触地，是普通民众尤其是弱势群体消费得起的寻求救济的形式。而且，许多信访案件往往通过调解就可以解决，还有些案件由于有上级机关或领导做出的批示，一般不会遇到下级机关的抵触，执行阻力更小，更有效率。

(四)信访制度的构建程序相对比较简单

就拿行政信访来说，从效力等级上看，国务院2005年修订颁布的《信访条例》属行政法规，其效力低于宪法和法律，又高于部门规章和地方政府规章。《信访条例》这种相对居中的效力层次，使其制订、修改和解释程序不像宪法和法律那样严格，而其在实践应用中也要相对灵活一些。根据《立法法》第8条的规定可知，信访制度的贯彻不是必须要通过制定法律来规定的事项。根据《立法法》第71条和第73条的规定，国务院各部、各委员会和省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以为贯彻执行行政法规规定的事项制定规章。进一步说，国务院各部委和地方政府可以根据本部门和本级政府环境保护管理的需要，在规章中制定关于信访的有关规定。而对于立法信访和司法信访而言，道理也是如此，各级人大、司法机关等可以根据各自管理的需要，对自己的信访制度进行适当调整。可见，信访作为一种对司法救济与监督的弥补手段，其在实践中的应用是相当灵活的。

由于环境问题的多样性、缓发性、潜在性、不可逆转性和产生容易治理难等特征，要求对环境事故及时发现、有效制止和处理。而现行的环境法律规范由于对受案范围、程序、当事人等都做了较为严格的限制，常常会导致当事人面对严重的环境事故诉求无门的尴尬局面。笔者认为，如果将信访制度有效地适用于环境保护领域，那么至少在目前的情况下，这项制度可以分流一部分涉及环境公益方面的纠纷、争议，在一定程度上弥补对环境危害司法救济不力所造成的损失。

三、关于信访在我国环境保护中适用的理论依据

(一)公民的环境权理论

公民的环境权是一种新的环境法理论和法律权利。随着生产力的发展和人口的膨胀，水、空气、阳光和安宁等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来，人类的生存利益和生产利益与对环境的需求构成矛盾。为此，社会就有必要对人类的利益作出制度性安排，赋予主体一定的权利，平衡与制约各微观主体之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。这种权利是一种公用资源的共有支配权，也就是“环境权”。从权利发展的历史逻辑来看，“无救济则无权利”，这也是一项应然性的权利走向法律权利的必由之路。信访在现阶段为我国公民的环境权提供了一种救济手段。

(二)公众参与原则

公众参与原则是环境法的一项基本原则，这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法制要求。环境质量的好坏关系到每个公民的切身利益，个人、集体和国家在环境上的根本利益是一致的，因此，环境保护事业应该建立在广泛的民主参与的基础上。同时，由于环境污染和破坏造成的损害具有广泛性和社会性，有时很难举出哪些具体的权益受到了损害以及损害的范围和后果，这就使单靠政府的力量不足以保护环境。公众参与环境保护，有利于发扬民主，加强监督，群策群力，搞好环境保护和管理工作。公众参与环境管理的方式多种多样，信访就是其中之一。

(三)行政信访的宪法基础

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利……”由此可见，信访作为公民民主参与国家事务、行使权利的一种方式，从制度上将人民当家作主的权利落到实处。

四、关于完善环境信访制度的几点建议

(一)开通环境信访“绿色通道”

由于环境案件多涉及公共环境利益，危害大。因此，对环境案件要加强其督办力度，可以在各级人大、行政及司法部门的信访机构中设立专门办理环境案件的专案组，利用计算机联网系统对分散于各部门之下的环境案件专案组进行整合，使之成为一个统一于人大之下的既有横向联合、又有纵向联合的统一有效的机制，专门梳理、处理、转送、督办反映到信访部门的环境案件。

(二)强化环境信访案件责任追究机制

《信访条例》将信访工作绩效纳入公务员考核体系，建立了明确的责任追究机制。但这仅仅是在行政信访领域内。笔者以为，有必要在整个环境信访领域内推行信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

(三)建立环境信访个案报告与信息公开制度

利用网络、新闻媒体、政府公报等形式建立并完善环境信访信息公开制度，要保证信访渠道的畅通，应当向社会公布承办环境案件信访工作机构的通信地址、电子邮箱、投诉电话、信访接待的时间和地点等信息，以便信访人查询信访事项处理进展及结果等相关事项。对于个案的受理及处理情况，在不涉及信访人身份的情况下向社会公开，便于社会的监督。

(四)建立和完善环境公益法律援助制度与信访代理制度

虽然信访制度没有较为严格的程序限制，但是多数上访群众受时间、精力、职业水平、教育程度等多种因素的局限，在上访中还是会感到不便。因此，可以在各级信访机构中先行推广环境公益法律援助制度与环境信访代理制度。在信访机构内设立公共法律援助机构，聘请专职律师免费为上访人提供法律服务，指导其按照合理途径解决问题。同时，信访人还可以聘请代理人为自己进行信访，代理人以自己的专业技能为上访人提供咨询、协商、书写材料、取证等法律帮助，使上访人的上访更加顺利。

责任编辑霍丽