关于浦口区政府投资项目管理问题及对策的初步思考

徐道俊 吴 迪

摘 要:面对大量的政府投资工程,如何从体制和机制上保证政府投资工程的优质高效,把大量的政府投资工程管好,需要对现有的管理模式进行探索、改革。本文结合南京市浦口区的实际情况,分析目前浦口区政府投资项目管理模式的现状及存在的问题,提出下一步改革的设想。

关键词:政府投资;现状;模式;措施

中图分类号:F062.4 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)12-17-03

一、浦口区政府投资工程管理目前的现状

政府投资工程是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步成型的新概念。所谓政府投资工程,是指为了适应和推动国民经济的发展,为了满足人们的文化、生活的需要,以及出于政治、经济和国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、政府借贷以及行政事业性收费等方式兴建的固定资产投资工程。政府投资工程,是政府向社会提供的公共产品,在市场经济体制下应该说这是政府的核心功能。近年来随着政府投资工程急剧增长,就拿南京市浦口区来说,据不完全统计,建区7年来,城市建设中政府投资工程累计达200亿元左右,就基础设施工程的投入平均每年达到15亿元。

据调查,浦口区合并以来,区政府投资工程管理方式主要有五种类型:1、临时建设班子型。多为一次性业主,即在发改部门下达立项文件后,自行组建一个临时性的基建班子对工程进行管理,如医院指挥部、有基建任务的各行政机关。2、基建处室型。一些常年有建设任务的部门,如水务、教育等部门都设有基建处室从事工程管理。3、代建型。在发改部门下立项文件之后,由政府有关部门委托房地产开发公司或其他代建公司代业主行使管理。如某街道安置房、引水河泵站等项目。4、事业单位型。各事业单位自行对项目进行建设、改造、装修。5、指挥部型。作为法人单位对交通道路、市政道路等基础设施进行建设管理。如城建指挥部、交通发展公司等。

从上述工程管理方式看,现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政企不分、政事不分、高度集权和自我服务。其主要的特征是投资、建设、监管、使用这四种不同的主体混为一体或相互混为一体,存在一些弊端:

1、缺乏自我约束和有效监管的监督机制

由于“投资与建设”、“建设与管理”混为一体,各部门直接组织工程项目建设,造成一些项目的负责人既是行政首长,又是工程管理者;有的既是建设者,又是市场管理者;甚至既是“运动员”,又是“裁判员”。自己监管自己,这一方式导致行政权力直接介入工程项目的实施,相互之间缺乏有效的监督制约机制,极易造成决策失误或监督失效、失灵,导致项目投资效益低下,形成投资“黑洞”,严重影响工程进程、质量,提高工程成本,极易滋生腐败。

2、难以提高建设管理水平,发挥其投资效益

由于使用单位自行组建的基建班子,都是一次性的或临时性的,只有一次教训,没有二次经验,往往对基本建设程序和相关法律法规不够了解,缺乏工程建设专业知识和项目管理经验,难以完成建设任务,责任难以落实,经验难以积累。而且这种方式使得建设单位存在从部门利益出发,争项目、争资金,千方百计扩大投资规模,导致“钓鱼工程”、“三超工程”(超规模、超预算、超概算)。据调查,政府投资工程或多或少都存在超概算,“投资饥渴症”难以遏制。

3、造成政府资源的浪费

上一项政府工程,就组建一个基建班子。以浦口区为例,不完全统计,目前共有大小基建班子有十多个,从事基建管理的人员不少于200人,按照每人每年支出5万元,每年财政需支出经费达1000余万元。下一步浦口区将面临着更大的基础设施建设,将需要更多的基建力量,这种庞大的基建体系,势必会影响政府工程的“投资失效”,造成更大的资源浪费。

4、社会化和专业化的程度偏低

由于政府建设管理职能过于分散,几乎每一个建设项目的使用单位都可能成为政府工程的业主单位,即建设工程的管理者。非专业人士从事专业性较强的建设工程管理,难以保证政府工程建设的质量、工期和投资效益。

因此,推进这一管理模式的改革刻不容缓,这既有利于转变政府职能,解决越位、缺位、错位问题,又有利于从源头上遏制腐败行为,更有利于提高政府投资工程的投资效益和工程质量。另外,通过改革,还可以真正改变使用单位自建自用的、非专业的、高度分散的、低级的政府投资工程管理方式,提升政府投资工程的管理水平和投资效益。

二、政府投资工程管理方式改革的目标模式

政府投资工程如何管理,采用何种组织实施方式,这一问题在一些发达国家以及我国的香港、澳门特别行政区早已解决。深圳、上海等地也有成熟的经验可供我们借鉴和参照。

1、香港政府投资工程管理模式

在香港,建设工程分为两大类型,政府工程和私人工程,分别由政府的工务局、房屋署和屋宇署管理,采用不同的管理模式。工务局是专门负责公共工程建设管理的政府部门,在工务局的领导之下,按工程类别分别设有建筑署、路政署、土木工程署、机电工程署、水务署、渠务署等7个工务部门,分别负责房屋建筑、道路和桥梁、港口发展和土地平整、设备安装、新市镇建设、排污和防洪、供水等政府工程的建设管理。所有的政府工程均由工务局组织实施,政府其他部门不再设立基建机构,一般也不设立临时性的基建班子。

不难看出,香港政府对工务局实施的工程管理体现了高度集中化和专业化的特点,其优势是显而易见的。专门机构和专业人员从事建设管理,对于人才的培养、建设经验的积累和管理水平的提高具有重要意义,有利于保证工程质量和投资效益;工程建设单位和项目使用单位的适当分离,可以避免盲目提高建设标准、扩大建设规模的倾向,有利于投资控制;建设管理的业主职能高度集中,专门机构从事工程建设,较分散管理和临时机构易于监督,有利于规范化管理和廉政建设。建设管理集中化和专业化,有效地克服了“大而杂,小而全”的管理方式,也有利于节约政府投资资金和社会资源。

2、深圳、上海政府投资管理模式

在国内一些省市也已开始初步进行探索。例如深圳市设立了工务局,专门负责政府投资的市政工程和其他主要的公共工程的建设管理,对承建的政府投资工程一律实行“交钥匙”;上海市政府于2001年启动政府投资工程管理体制改革,实行政府投资职能和投资管理职能的分离,投资管理职能与工程管理职能的分离,将投资管理职能适当集中在政府性投资管理机构,培育工程管理公司,或委托企业通过工程总承包的方式对工程项目实施专业化管理。

通过上述可借鉴的经验和做法,怎样改革浦口区的政府投资工程管理方式,我们不难找到答案。即浦口区现行的政府工程管理方式的基本思路应该是:按照市场经济体制和WTO的要求,改变现行的将政府工程与社会工程按照统一模式进行管理的做法,按照“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的原则,借鉴国内外通行做法和经验,适当集中政府工程的业主职能,对政府投资的非营利性建设工程实行统一管理,对政府投资的营利性项目的建设和运营,按照成本效益原则,实行项目法人责任制和商业化运作。建立权责分明、制约、有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制,提高其投资效益和建设管理水平。当前,工作的重点是尽快把非经营性的、高度分散的政府投资工程管起来。

三、浦口区政府工程管理方式改革的初步设想及配套措施

1、对政府项目管理的架构进行适当调整

设立一个类似深圳工务署的政府部门,由其负责本级政府投资的非经营性建设工程的建设管理,代表政府行使业主职能。如成立工务局,专门负责政府投资工程项目管理。另外,成立政府投资项目管理机构,具体负责对政府投资的各部门以及重要公共建筑和社会发展项目的监督与管理,重大决策必须要通过管理机构审议通过。与此同时,取消政府其他部门建设管理的业主职能,也不再设立临时性的基建班子。目前,浦口区建设行政主管部门成立的城建指挥部办公室可以朝这个方向发展,只是目标定位太低,仅对政府落实给建设行政主管部门负责的一些市政工程实施管理。

为了实现体制的平稳过渡,本着“相对集中、区别对待”的原则,可以考虑先小集中,后大集中。所谓小集中,就是先把区内的道路、桥梁、河道以及政府机关的项目建设管理职能集中起来;大集中就是对所有非经营性建设项目实行集中管理,包括镇街的项目。另外,要切实转变基建机构和人员的经费在建设投资中按一定比例提取的做法,根据工程的质量标准、进度目标和获奖情况进行绩效考核分配。对经营性的政府投资工程,应该严格实行项目法人责任制。项目法人应当委托专业化的项目管理公司承担或委托企业通过工程总承包的方式对工程项目实施专业化管理。

2、建立严格的政府投资工程管理规则

建立政府工程运作规则,是政府直接实施政府投资工程合理机制的重要支撑。对于政府投资工程的管理要设有专门的规章、制度,明确政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方式等运作规则。一是建立建设项目的问责制度。项目管理部门的负责人必须就建设项目的质量、工期和投资对同级政府全面负责。二是严格执行招标投标制度。不仅施工要招标、勘察设计和设备采购都应该招标。三是把好投资控制和审计监督制度关。积极推行施工现场的“0”签证等措施,工期较短的项目实行固定总价合同,工程发包价格一经签订合同,原则不得随意调整。确实必须的设计变更,导致工程量变化和价格变动,超过一定幅度的,应当按规定程序报批。四是强化监督机制。政府投资工程的管理应体现一定的分权与制衡机制,纪检、发改、财政、审计等部门应加强对政府工程运作过程的监督,以有效地防止舞弊行为。五是实行承包商准入制度。为了有效地遏制承包商的不法行为,可以要求承包商的参与政府投资工程时,提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科,进一步建立政府投资工程认承包商名册。

3、强化投资决策理念、机制及项目的实施程序

政府工程管理方式改革的根本目的在于提高投资效益。与此密切相关的是建设项目的决策体制。一是政府投资的决策过程应当更加科学化、规范化,以保证政府投资工程能有一个正确的社会目标。二是严格执行国家的规定的基本建设程序,禁止“三边工程”。同时应注意程序的完整性与工作效率的平衡,防止程序过于繁琐而影响工作效率。为了提高基本建设的效率,首先加强建设项目库,对一些重大建设项目尽早进行可行性研究论证,把前期工作做深做细,未雨绸缪,防止急究成章,草率上马。目前,区内部分工程,由于前期工作做的不够细致,变成了实施上的“三边工程”,管理现状不容乐观。

4、必须建立管理与使用单位的沟通协调机制

现行管理方式虽然有种种弊病,但是建设项目能够最大限度地满足使用单位的需要,却是其优点。换言之,业主职能与项目使用单位分离后,如果没有一个正常的沟通与协调机制,有可能会在项目交付使用后造成使用单位的诸多不便。因此,在建设项目组织实施的全过程,项目管理部门必须与使用单位密切合作,在投资得到切实控制的前提下,使建设项目在功能方面最大限度地满足使用单位的需要。

5、依靠发挥中介组织在工程建设中的作用

发达国家和地区的政府对工程的建设管理高度重视,对政府工程不仅是工程质量、施工安全的监督,而是对质量、工期和投资的全面控制;也不是一般的基本建设程序监督,而是从可行性研究论证,项目决策、设计、施工管理直接交付使用的全过程直接操作。我区要加速建立造价咨询、工程监理和招标代理三个中介机构库,在进行政府工程管理方式改革时,应充分依靠发挥监理公司、工程咨询公司的作用,调动专业人士和机构的责任心,使他们成为工程高质量、低成本完成的保证基石。项目管理部门只须在设计、施工、监理和设备采购的招投标以及工程过程管理的关键环节把关即可。

总之,笔者认为改革浦口区的政府投资工程的管理方式是大势所趋,需要有改革的环境,各级部门的支持,也需要上级决策部门的科学引导。通过对政府投资工程管理体制和机制的改革,把我区的政府投资工程真正管起来,做到以“小投入,大回报”,早日实现现代化江北新城的建设目标,实现“生态、富裕、和谐”新浦口的目标。

作者简介:

徐道俊,南京市浦口区人民政府办公室;

吴 迪, 南京市浦口区人民政府办公室。