坚持科学发展 加快城市转型

许崇信

坚持科学发展 加快城市转型

许崇信

资源枯竭型城市的转型与可持续发展是一个世界性难题，中国的资源枯竭型城市也正在经历一场凤凰涅槃。资源枯竭型城市如何成功转型，实现可持续发展，既是摆在资源枯竭型城市面前的一项重大而紧迫的任务，也是需要资源枯竭型城市认真研究探索解决的问题。2001年12月，国家在辽宁省阜新市开展试点，2007年12月国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，2008年3月和2009年3月，国家分两批确定了44个资源枯竭型城市，淮北是其中之一。下面，我就淮北市城市转型与可持续发展问题作一探讨。

一、淮北市推进城市转型的背景和抉择

淮北地处安徽北部、苏鲁豫皖四省交界，面积2741平方公里，人口216万，是典型的煤炭资源型城市。经过半个多世纪的煤炭开采及产业发展，淮北基本形成了煤炭、电力工业为主导，纺织、酿酒、建材、化工等共同发展的工业体系，是华东地区重要的能源和原材料基地。但与其它资源枯竭型城市一样，淮北在为国家经济建设作出巨大贡献的同时，也付出了资源锐减和生态环境恶化的沉重代价，城市可持续发展面临严重挑战。

一是主导资源日趋枯竭。地质勘查结果显示，到2008年底，淮北市境内煤炭可采储量仅有6亿多吨，按现有开采能力可开采年数仅15年左右，主要大中型矿山逐步关闭或进入衰竭期。预计到2015年，现有11对国有大中型煤矿中9对矿井将陆续报废，18家地方煤矿5年内将半数报废。

二是生态环境破坏严重。经过几十年大规模煤炭开采，已造成25万亩土地沉陷；预计到2020年，还将新增沉陷面积23.7万亩。煤炭的开采，造成严重的水体污染和大气污染，环境治理成本巨大。长期过量开采造成地下水位持续下降，淮北成为全国严重缺水城市之一。

三是社会负担日益沉重。到2007年底，全市煤矿关联企业退休人员达4.6万人，近三年养老保险基金支出为13亿元，基金缺口4.7亿元。采煤沉陷增加了城市贫困人口，6.5万低保对象中50%以上为矿区困难居民。因煤矿塌陷而失地的农民超过25万人，预计到2010年，失地农民将超过36万人。

四是经济结构较为单一。资源型产业关联度较低，难以带动相关产业发展。由于过于依赖资源型产业，我市GDP、工业增加值占全省的比重分别从1978年的6.5%、12.1%，下降为2008年的3.9%和5.3%。虽然近年来我市采取各种措施，大力调整经济结构，但目前煤电产业增加值占全市工业的比重仍然偏高。

现实表明，作为资源枯竭型城市，必须扭转资源渐趋枯竭、资源开采收益下降对城市经济发展的不利影响，改变对煤炭资源的过度依赖。鉴于此，淮北市委、市政府把推进城市转型作为全市工作的主线，全面推进城市转型的前瞻性研究和实践探索，力争用5—10年左右的时间，基本实现城市转型目标，构建现代化的经济、社会、文化和生态新格局，把淮北建设成全国重要的煤焦化电基地、黄淮海平原食品工业高地、全省重要的承接产业转移试验区、皖北乃至黄淮海地区最宜人居的山水生态城市。

二、淮北市推进城市转型的探索与实践

为科学推进城市转型，我们编制了《淮北市资源城市转型和可持续发展规划》，重点组织实施“四大战略”，加快“四个转型”，初步走出了一条具有淮北特点的转型之路。

(一)实施“接替产业发展战略”，加快“产业转型”。我们坚持优势产业带动，积极推进资源深加工，大力发展接替产业。目前，全市煤电主导产业占全市工业的比重由2006年的75.2%，已经下降到60%，经济结构进一步优化。一是重点发展煤化工等接续产业。充分发挥煤炭资源品质优、煤种全的优势，延长产业链，积极开发甲醇、煤焦油、粗苯等下游产品，提升煤炭资源的附加值和综合利用率，重点建设临涣煤焦化电和南坪煤化工两大集群项目，到2012年，形成年产焦炭500万吨、甲醇120万吨等系列产品，实现年销售收入300亿元以上。二是培育壮大替代产业。近年来，我们依托高岭土、石灰石等资源，加快开发新型建筑材料，与台湾龙盟合作建设了安徽省投资体量最大的碳酸钙造纸项目。积极挖掘市场潜力，做大做强煤矿机械制造业。已成功举办了三届大型煤机会展活动，共吸引了国内外上万客商、千余家企业参会，累计贸易成交额40多亿元，项目投资额80多亿元。成功引进了山河智能、索谷电缆等一批战略投资者，目前全市已拥有煤机生产企业100多家，企业产值正以每年50%以上的速度递增。第四届煤机博览会昨天开幕，是迄今为止，在我市举办的规格最高、规模最大、最具特色的经贸活动，来自21个省、市、自治区的500多家企业参加了博览会，成果将大大超过往届。依托科宝生物、新兴实业、雷鸣科化、中意胶带等企业，重点培育医药中间体、矿用橡胶化工制品等精细化工产品。与三九集团合作建设了全省规模最大的中成药生产基地，加快发展生物医药产业。依托中润生物能源技术开发有限公司，培育壮大生物质能源等产业。三是着力提高农业产业化水平。充分发挥淮北国家大型商品粮生产基地的优势，加快建设具有较强市场竞争力的小麦、大豆、玉米和棉花等生产基地。大力实施农业产业化强龙工程， 通过4个国家级和12个省级农业产业化龙头企业的示范带动，加快推进农业产业化步伐。进一步完善食品工业体系，形成食品产业集群优势，并积极向高端休闲食品和功能性食品方向推进，全面带动食品包装、食品机械、现代物流业等配套产业发展，到2020年，实现食品产业综合工业增加值300亿元。四是大力发展商贸物流产业。我们出台了《加快服务业发展的实施意见》，市财政每年设立专项扶持资金1000万元，重点支持商贸流通、现代物流等八大重点领域、十大重点行业。加快28个重点商贸项目和现代物流园区建设，着力打造区域性商贸物流中心。

(二)实施“城乡一体化战略”，加快“社会转型”。我们强力推进安徽省城乡一体化综合配套改革试点工作，不断加快城乡二元结构向城乡一体化转型。一是统筹推进城乡规划布局一体化。按照城乡统筹、合理布局、完善功能、集约发展的原则，着力构建城乡一体化规划体系。重点建设相濉—相烈—相杜一体化主城区、临涣—南坪副城区、段园东向发展试验区、矿镇伴生集中区，形成中心带动、两翼呼应、多点支撑的城乡共建网络。重大产业、重点项目、公共服务项目等重大专项规划向农村延伸。二是统筹推进城乡产业发展一体化。在发展上，我们统筹城乡产业结构调整和产业布局，推动产业联动。在工作推进上，坚持以工促农、以城带乡。围绕农业优势特色产业，大力发展农副产品加工、纺织服装业；发挥大企业、大项目辐射带动作用，积极发展相关配套产业，加快农村劳动力向二、三产业转移。大力发展现代农业和城乡商贸流通业，进一步形成协作互通、和谐发展的城乡产业结构一体化格局。三是统筹推进城乡基础设施建设一体化。进一步加强城乡道路交通、水利、供水等基础设施建设，建立健全城乡一体的基础设施网络体系。加快城市新区和中心镇建设，到明年建市50周年时，城区面积将由60多平方公里扩大到96.2平方公里，逐步拉开285平方公里的城市框架。四是统筹推进城乡公共服务一体化。以政府为主导、以公益性公共服务单位为骨干，用政策引导社会资本积极参与，加快建设覆盖城乡的科技、教育、文化、体育、卫生、劳动保障、计划生育等社会服务体系，促进现代城市文明加快向广大农村辐射延伸。五是统筹推进城乡就业和社会保障一体化。建立健全城乡一体的促进劳动就业政策体系和服务体系，完善职业技能培训网络，重点做好被征地农民、城乡新增劳动力以及失业人员就业再就业工作。扎实推进民生工程建设，加快实施新型农村社会养老保险制度，进一步完善被征地农民基本生活保障、失地农民养老保险、新型农村合作医疗以及社会救助等制度，实现城乡社会保障制度全面接轨。

(三)实施“山水生态城市建设战略”，加快“环境转型”。 我们不断加大生态环境整治力度，开工建设生态修复工程，促进了工矿能源城市向山水生态宜居城市转变。一是加大环境整治力度。落实“蓝天碧水计划”，严格执行总量控制，强化工业污染防治，提高环境治理和控制标准。修复和完善生态功能，建设城镇生态建设区、煤矿生态修复区、生态农田区、自然山体生态保育区等四大生态功能区。加快建设大气污染治理工程、城乡安全饮用水工程、城乡新能源建设工程、城乡基础设施和清洁家园建设工程，让群众呼吸上新鲜的空气、喝上安全的水、用上清洁的能源、拥有良好的居住环境。二是积极构筑生态城市绿化体系。围绕创建全国文明城市、全国优秀旅游城市的目标，对城市进行大规模、高标准绿化，不断扩大人均公共绿地面积，提高城市绿地覆盖率。启动了总投资7000万元的城市东部新区3万亩荒山绿化工程，高标准建设新濉河公园等一批城市绿化工程。2008年，淮北市城市绿地率达38.52%，绿化覆盖率达39.3%，人均公共绿地面积11.83平方米。三是加快城市生态水网建设。我们制定了《淮北市采煤沉陷区水资源利用与湿地修复规划》，充分发挥“六湖”、“九河”的资源优势，体现贯通蓄水和景观再造两个主要功能，进一步提升区域水资源保障能力，优化城市生态环境。水网工程总投资4.81亿元，分三期实施，将于2012年5月前建成，届时可实现“湖河相通、水水相连、山水相依”，凸显山、水、城、林一体的城市特色。四是着力打造特色生态宜居区。加强城市公共服务系统建设，高水准建设城市生活设施，大力发展餐饮与休闲娱乐复合区。加大工人村改造力度，实施矿工进城工程，着力建设宜居社区。大力推进中心镇、中心村建设，完善便利的基础支撑系统，农村环境不断改善，农民生活水准不断提高。五是加快发展循环经济。依托临涣和南坪两个煤化工基地，打造煤化工循环经济示范产业带，推动传统煤炭工业向煤电化工等深加工产业方向转变。抓好全国循环经济试点市工作，全面推进循环经济发展。

(四)实施“行政管理创新战略”，加快“政府转型”。 我们加快推进政府职能转变，加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，努力建设民生型、服务型、责任型政府，初步形成权责一致、城乡一体的经济社会管理体制。一是创新行政管理方式，推进公共服务市场化。近年来，我们立足政府职能定位，按照政府、市场、企业合理分开的思路，加大力度推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，市场能办的交给市场，企业能做的还给企业。进一步深化行政审批制度改革，减少审批事项，下放管理权限，推进社会管理重心下移，赋予县区和中心镇更大的管理权限。二是适应城市转型的发展要求，积极推进政府机构改革。我们合理调整部门设置，理顺行政部门职能关系，加快推进经营性事业单位转企改制工作，着力推动政府职能重点由经济建设向更加关注社会管理、公共服务转变，把精力更多地放在促进社会发展和提高人民生活水平上。 三是强化行政绩效管理，提高政府执行力和公信力。强化政府部门目标责任制管理，制定个性化的量化考核目标，加大过程监督和奖惩力度。深入推进政务公开，优化政府工作流程，实施精细化管理，在安徽省率先打造电子政务办公平台，全面提升行政效能。坚持依法行政，强化责任意识和角色意识，健全行政问责制。整合各相关部门行政审批及有关办事职能，着力抓好业务流程再造，全面推行“两集中、两到位”、首席代表制和并联审批制，切实为企业和基层群众提供便捷高效的服务。

三、淮北市推进城市转型的体会和启示

自然资源的不可再生性，决定了资源型城市资源枯竭的必然性。在推进资源枯竭型城市转型的过程中，我们深切地感到城市转型是一项系统、复杂的社会工程，必须把握好三个关键。

一是要充分认识到推进城市转型是一个相当长的过程，关键在于咬定目标不放松。资源型城市转型是传统的资源依赖型、单一的经济结构发展模式向寻求新的经济增长点、多元化的发展模式转变，是传统社会结构向现代社会结构转变。发达国家资源型城市转型的实践证明，一座资源型城市的成功转型至少需要30年左右的时间。我国阜新等试点城市的经验也表明，资源型城市经济转型工作是一项长期的战略任务。因此，在确定推进城市转型的目标定位后，要增强工作的系统性，做好长期艰苦奋斗的思想准备。

二是要充分认识到推进城市转型是一个循序渐进的过程，关键在于持续推进产业接替和产业升级。在产业转型的初期，应侧重发展接续产业，延伸产业链条，充分利用现有的资源优势，把资源产业做大做强，做精做好，从而为转型和发展多元化替代产业提供相对充裕的时间，沉淀积累发展替代产业所需的人才、技术、资金以及企业家精神和制度环境等。在此基础上，优化城市经济结构，摆脱对资源的依赖。

三是要充分认识到推进城市转型是一个动态变化的过程，关键在于不断增添城市发展动力。主导产业学说认为，前一个成长阶段的主导产业，会对下一阶段的主导产业产生诱导作用，原来的主导产业部门在完成了带动其他部门和经济增长之后，就会让位于新的主导产业部门。阜新市转型初期是发展现代农业，从2004年开始，阜新市产业转型的方向，事实上已经调整到农产品深加工产业方面，2006重新提出“工业立市”的口号。实践证明，资源型城市产业转型的定位需要动态调整，为城市发展持续提供新的动力源。

2009 - 10 - 17

许崇信，中共淮北市委副书记、淮北市人民政府市长。