地方国库现金管理运作模式探析

郑 华 石志红

一、当前推行地方国库现金管理面临的困难

(一)地方财政预算编制与执行不够合理,影响国库库存优化管理的前瞻性和稳定性

在预算编制方面:首先,地方财政部门预算不够科学,许多地方财政尤其是基层财政还没有实现完全意义上的部门预算,较多依靠历史经验和政府部门的指导性意见制定本年财政收支数,不能运用数理模型来对本年财政收支进行科学预测;其次,预算编制时间的滞后性较强,预算计划往往要当年的第二季度发到各个部门手中,国库部门在此期间无法根据预算计划对库款支拨业务进行审核,仅依据财政部门的“临时计划”执行,其财政安排的随意性较大;再次,地方预算编制中的专项资金安排较多,项目进度也较模糊,在一定程度上造成了地方财政安排的随意性。在预算执行方面,预算收支项目进度不均衡。由于预算收支项目多,在执行时间和进度上不可能完全一致,导致预算实际执行数和计划数存在一定差异,进而使库存资金大幅波动。

(二)地方政府融资活动不规范,影响着国库现金管理的规范性

我国一直不允许地方政府直接进行融资活动,但目前的实际状况是各级地方政府都通过不同渠道进行了融资,如通过成立政府控制的企业进行融资、承诺支出以及直接借款等。这些融资活动是在没有明确规范的情况下进行的,形成了地方政府的实际债务,而且债务收入的现金流量没有纳入政府财政的管理,更没有纳入国库管理,使地方政府的财政状况处于不确定的状况,很容易导致财政风险。

(三)地方政府具有较强的投机动机,影响着国库现金管理的收益性与安全性

国库现金管理是将市场性原则引入非市场性的公共财政领域的一项活动,如果运用不当,其结果可能导致政府行为的异化。地方政府在现金管理中,往往只追求单一的效益目标,具有较强的投机动机,再加上地方政府控制和抵抗风险的能力较弱,很容易发生投资失败、出现巨额损失的现象。

(四)地方政府开展国库现金管理的基础条件不够完善,影响国库现金管理的有效性

首先是国库单一账户体系建立问题。从国外的经验看,完善的国库单一账户制度是国库现金管理的重要基础之一。但是目前这项制度的改革在一定程度上、在部分地区还浮于表层,多重设置账户、财政资金分散收付、大量资金沉淀在众多账户上等现象大量存在,真正意义上的国库单一账户体系的形成还有待时日,势必会影响国库资金的高效运作。其次是电子技术手段不足,影响国库库存优化管理的及时性。目前我国银行体系已经建立了比较完善的电子联行网络系统,国库系统也在进一步推行电子化。但是,从总体上看,计算机应用水平还有待于进一步提高,特别对于县(市)而言,财、税、库、行之间的联合信息传输网络尚未完全构建起来,国库收入、拨款与退库尚未完全实行电子化,从而影响国库库存管理的及时性。

(五)国库现金抵押品质量问题,影响国库现金的安全性

能否保证地方国库现金及时拥有优质客户的金融资产作为抵押品,是决定地方国库现金管理顺利开展的一个重要前提。中央国库现金管理规定,为保证资金安全,国库现金管理存款银行在接受国库存款时,必须以可流通国债现券作为质押,质押国债的面值数额为存款金额的12%。实行地方国库现金管理,可效仿国库现金管理的做法,但商业银行分支行常常缺乏足够的、优良的质押品,来保证国库现金存款的绝对安全。因此,如何选择抵押品种类、如何管理抵押品成为地方国库现金管理的又一难题。

二、地方国库现金管理运作模式的具体设想

目前我国中央国库现金管理制度框架已初步建立,地方国库现金管理运作应充分借鉴其操作思路,结合地方实际,遵循安全性、流动性和收益性原则,逐步、稳健、适度地开展。

(一)操作主体的选择上宜地方分散操作试点

由地方分散操作,库存资金在地方运作,一方面符合地方政府的意愿,有利于调动地方政府的积极性,得到地方的支持;另一方面,有利于把握最佳操作时机,提高资金的运作效率,有利于货币管理部门更准确地监测其流动性。分散操作也应循序渐进,首先在全国先建立改革试点,可选择条件较成熟的省级或者地市级财政开始试点,逐步积累经验,再有效扩大运作范围和领域。待时机成熟,再逐步过渡到上收中央集中操作。

(二)尽快建立国库现金流和国库库存余额的预测机制

准确预测现金流,进而确定国库库底资金最低安全额,以确保财政支付需要,是开展国库现金管理的前提。国库现金流预测的准确性和及时性对国库现金管理操作的绩效有很大影响。目前我国还没有较为成熟的国库现金流预测系统,只有一些零散粗略的预测,对国库最佳库存资金的判断大都建立在经验基础上,使得这种判断缺乏科学性。我们应该积极借鉴西方国家现金管理的先进经验,首先是各个收支部门向国库预测部门报送各自的计划和预测,比如支出部门每个工作日开始时向国库部门报送用款计划,税务、海关等收入部门要向国库部门报送收入预测。其次,由国库预测部门将收集到的数据进行汇总处理,并结合预测期预算安排、历史数据变化规律等,运用统计模型综合分析得出预测结果和国库收支差额变化情况;这种现金流预测应包括每日、月度和年度预测,而且所有的预测都进行滚动更新。再次,按照确保国库及时支出、以及满足国库最低现金余额的要求,结合国库收支差额变化预测情况,对预测期间政府借债和现金管理操作需求进行预测,使预测期国库现金余额控制在目标范围之内;在预测期结束后,要比较实际发生数据与预测数据的差异,寻找差异原因,改进预测方法,并更新下阶段预测数据。

(三)选择适宜的操作方式

近期内,地方国库现金管理宜主要采取商业银行定期存款方式。这种方式下,收入较稳定、安全性较高,利率大小与期限长短成正比,一般情况下收益高于其他形式商业银行存款。另外,受预算收支计划和转移支付的影响,国库年底往往会呈现集中支付的现象,或者在出现突发事件时,需紧急支付,国库现金流出量较大。为有效应付紧急支付,还应选择一些灵活方式如单位通知存款等。

从长远来看,待条件成熟时,应积极拓宽地方国库现金运作投向:一是委托中央库进入货币市场进行短期投资;二是发行国库现金债券;三是委托金融机构运作。

(四)地方国库现金管理应当具有各类丰富的抵押品

目前,可供选择的抵押品种类有央行票据、开发银行债券、铁道部债券、商业银行次级债券和高信用等级的中央企业债券,以及国际金融公司、亚洲开发银行等国际金融组织在国内发行的人民币债券等。随着我国金融市场的深化和信用评级制度的逐步完善,国库现金抵押品范围应当予以进一步扩大,其种类应当进一步增加,相应地需要建立抵押品管理和动态监控系统。

(责任编辑 代金奎)