用“参与”消解基层“选择性治理”

吴理财

没有内在和外在力量的促动，农村基层政府是否能够自动地转变自身职能，而成为一个以乡村人民利益为旨归、以乡村人民需求为导向的服务型政府?经济危机是否能成为促进农村基层政府转变的压力?

农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的汲取式管治转变到供给式服务上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，在绝大部分农村地区，基层政府并未及时转变为这样一个服务“三农”的行动主体，不免令人大失所望。可是，在某些跟自身利益紧密相关的工作上，譬如招商引资或者被上级定为一票否决性的工作任务，农村基层政府却保持着超乎寻常的行动能力。

这是一种比较典型的选择性治理。就是，以农村基层政府为本位，对那些于已有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬。

——这就是中国广大乡村自2006年取消农业税以来，直至2008年突如其来的全球经济危机来临时，所呈现的一幅农村政治生态图。而今，经济危机的挑战，正随着回乡民工潮一波一波压向农村基层政府。

30年改革至今，农村社会发生了许多物是人非的变化。而经济危机之后，在许多东部省份务工的农民工回到农村，在农民群体整体增收依旧乏力，以及近年的土地改革加快的背景下，大变革期的农村转型问题将相对集中地暴露。当前中央执政者已经表达了要各级政府服务于返乡农民工再就业和自主创业的要求，以及加大农村市场的投入建设等想法。然而，基层政府工作和政府、农民的关系，仍是所有稳定农村工作的核心。

那么，既有的基层体制在危机考验下，能否实现稳定农村、发展农村的目标呢?此时审视基层社会的选择性治理问题，以及寻求构建“和谐”基层关系的可能方向，对国家整体实现稳定和发展目标，十分有必要。

基层治理因何选择

首先，农村基层政府为什么要选择性治理呢?包括农村基层干部在内的一些人或许会说，这是因为农村基层政府财力不足所致，“我们也想为老百姓办实事、办好事，可是我们就是没有钱，巧妇难为无米之炊呀”!

“财力不足”的确是一个现实原因，尤其是在那些过去完全依赖农业税费收入的农村地区，取消农业税费以后，基层政府的财政收入只能仰赖有限的转移支付维持自身的日常运转，几乎没有更多的财力用于为民服务了。

然而，问题却是：这些基层政府即便具有充足的财力，是否会自愿地转变成为一个公共服务者呢?我们在许多农村地区调查同时也发现：一些财力很强的农村基层政府，也没有把心思放在公共服务上，而是放在那些最能展现其政绩的地方，以实现自身利益的最大化，而不是老百姓利益的最大化，其行动依然是沿着选择性治理逻辑展开。

因此，我们有理由怀疑，没有内在和外在的力量的促动，农村基层政府是否能够自动地转变自身职能，而成为一个以乡村人民利益为旨归、以乡村人民需求为导向的服务型政府。当下农村基层政府之所以进行选择性治理，其原因主要不是所谓的财力不足或农村基层财政“空壳化”，而是既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强；而外在压力不强，从宏观制度背景上而言又是源于不合理的体制安排，即没有建立比较健全的民意表达机制和民众能够实际有效地参与基层治理的体制。

现有的压力型体制只能产生一种向上问责的而不是向下问责的内在激励。所谓向上问责就是以完成上级分配的工作任务为目的，上级也只是以下级完成分配的工作任务的绩效为政绩考评的依据。所谓向下问责就是以满足乡村人民的需求为目的，以乡村人民的利益为旨归。简言之，在这种体制下，基层政府主要生产“考评性”产品，而不是生产服务性公共产品。所以，既有体制安排不仅导致公共服务的内在激励不足，甚至导致逆向激励的问题，背离乡村人民的利益要求。

农村基层政府不是出于公共利益而行动，而是基于自身的利益需要进行选择性治理，就是这种逆向激励的典型表现。从制度文本上而言，农村基层政府的权力直接来源于乡村人民，它与乡村人民之间形成一种“代理一委托”的关系；与此同时，农村基层政府在现实中的存在，其合法性也主要建基于为农服务。因此，它理应向乡村人民问责，回应乡村人民的需求，只有这样，它才有可能建构为一个以乡村人民需求为导向的公共服务型政府。然而，在实际的运行中，农村基层政府大体上却不是问责于乡村人民，而是它的上级；不是回应乡村人民的需求，而是它的上级的要求。这是因为在压力型体制下评价它的政绩的是上级政府，诚如中央编译局杨雪冬所言，上级命令直接并从根本上决定着官员的行为方式和行动目标。

国研中心赵树凯在安徽、河北、山西等10个省(区)20个乡镇的实地调查发现，乡镇政府对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核村庄干部，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作，以致乡镇政府的工作只与考核相关，而与乡村发展的实质进程无关。基层政府的职能原本是提供公共产品，现在却要面向上级政府提供这些考核性产品。

他认为，这种逆向问责制是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的一个根源。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会的需要，又脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。所以，要切实推进农村基层政府职能的转变，建构一个公共服务型政府，必须彻底改革这种压力型体制，变逆向激励为“正向激励”，使农村基层行政沿着公共利益的轨道运行。

在另外一些地方，虽然压力型体制有所“松动”，但是在农村税费改革背景下，由于没有转变职能，农村基层政府沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用罢了，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。因此。在这个时候除了要改革现有的压力型体制以外，还要增强体制外的民主压力，促进农村基层政府转换为能动的“公共服务者”的角色。同时，要改变对上的单向问责为对上和对下的双向问责，建构以公共服务为指向的行政问责体制。

要想真正地转换农村基层政府的问责方向，使之切实成为一级为所在辖区内的农民提供公共服务的基层政府，最关键的还是使乡村民众能够切实参与乡村治理事务，表达他们的合理要求；使政府在有关公共服务的决策中，能够吸纳民众的意见，努力达到公共服务“最佳价值”的要求。

行政压力流于无效

目前，虽然既有的压力型体制不能提供公共服务的内在激励机制，但确也存在

一种自上而下的行政性压力要求农村基层政府转变职能。

中央多次在一些涉农的决定和文件中要求农村基层政府转变政府职能，及时转化为公共服务型政府。譬如，在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出：“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”

但是，这些自上而下的行政性压力一般都是非常规性力量，而不是体制性的常规力量，对农村基层政府难以产生内在的激励和稳定的预期；农村基层政府面对这种行政性压力，往往采取“弱者的武器”进行回应或者走过场，一旦这种行政性压力减弱以后又恢复改革前的原状，这也是历次农村基层政府改革成效甚微的一个主要原因。

单靠行政性压力来“倒逼”农村基层政府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能的，还必须有体制外的压力，这种体制外的压力既来自市场经济也来自公民社会。来自市场经济的压力，一方面要求政府收缩权力不要随意地干预经济，另一方面又要求政府从管治者转换为服务者，提供必要的公共服务——非竞争性和非排他性的公共产品；来自公民社会的压力，同样要求政府收缩权力不要恣意地凌驾于社会之上，而是变成服从于社会、服务于人民的公共机构。

一句话，就是要实现政府职能从“管治”转向“服务”、从“管治”转向“治理”。

建立参与和表达机制

消除农村基层政府选择性治理，当下最紧要、最关键的工作莫过于建立相应的民众参与制度和公共需求有效表达机制。中国在基层要建设的服务型政府，实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提；巩固和加强中共在农村的执政基础，必须以建构民众需求为导向的服务型政府为前提。而民众需求，需要民主的机制来发现和保障。

最近10年内，中国在基层民主选举方面取得了一些进展，四川、广东深圳、湖北、江苏、云南等地都有乡镇民主选举方面的创新。这些选举创新形式分别被冠以“(公推)公选”、“两票制”、“三轮两票制”、“海推”、“两推一选”、“公推直选”、“直选”等名称，它们为中国乡镇选举制度改革积累了重要经验。从选举方式来看，从初期的“代表提名”，到“公开推荐”(“公推”)、“海推”，再到“直选”，乡镇领导人选举的民主范围在逐渐扩大，以及“主职”从“等额”到“差额”、“竞选”，从“竞争性选拔”到“竞争性选举”，开放和竞争机制逐步引进到乡镇选举之中。

但是，在这些各种选举创新中，除了“直选”以外，所有的其它各种选举形式都具有两个特点：一是可控性，即民众的参与都是限制在一定的范围内，选举自始至终仍然控制在预定的轨道之中，上级组织虽然把候选人的提名权或多或少地交给了群众，但是他们仍然是选举规则的制定者，可以通过规则的制定把不符合其意愿的候选人从参选过程中排除出去。

二是动员性，即便民众在选举过程中有一定的参与，但仍然具有较强的动员性，民众不是作为一个公民权利主体积极主动地要求或实现自身的各种政治权利。而在公共管理和民主监督方面，民众的参与更加有限。

在举步维艰的同时，目前的理论界也对中国的基层社会治理和基层政权改革会往哪里去，还有很多分歧，仍然有意见说中国基层不适合民主道路。但是现实和经验都提醒我们，用制度化的手段扩大政治参与，恰恰是应对基层治理难题、加强中共在基层执政基础的可行方法，也是在包括经济危机在内的严峻态势冲击下维护社会稳定、促进社会和谐的根本手段。

(责编郭凯)