深化改革的深圳式“摇摆”

邢少文

如果说深圳80年代的改革坐标是对计划经济管理部门的精减，90年代的改革坐标是理顺政企关系，那么在新世纪初这场突如其来的经济危机中，改革的坐标应该定在哪儿?

2008年，深圳地方财政一般预算收入突破800亿元，比2007年增收了142亿元，在全球金融危机的阴影之下，经济再创靓眼成绩。

然而，“如何看待这800亿的财政收入?另一方面却是有很多的企业倒闭、农民工失业，产业结构转型不利，有大量积压的社会问题。2009年在经济危机有可能进一步恶化的情况下，经济体制改革的空间还有多大?往后更长的时间内，又该怎么办?”深圳太学管理学院教授马敬仁对本刊记者说。

作为经济特区，深圳20多年来所取得的成绩，得益于其领先一步的经济体制改革，但随着特区效应的逐渐丧失，如何在体制上谋求进一步的创新与示范，是深圳以及广东地方官员正在思考的一个问题。

与又一份“靓丽”的政府财政收入报告相比，却是近年来深圳在政治体制改革中的踟蹰、徘徊与摇摆。2008年，深圳又抛出了一份备受国内外关注的政改方案，但至目前，其是否会像过往的一些具有“试验性”意义的改革举措一样最后落空，仍然是个未知数。

与此前分析人士认为中国需要在政治领域深化改革以应对经济危机的判断不同，深圳当地有声音认为，经济形势不好的时候，并非推动政改的合适时机，经济指标和社会稳定才是官员确保政绩的硬任务。

进退之间

2008年12月12日，广东省委、省政府发布了《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》(下称《决定》)文件，在这份综合的深化改革文件中，社会主义民主与法制的改革被列于第六位，提出了要坚持科学立法和民主立法、扩大人民民主、完善社会监督机制和深化司法工作机制改革等内容。

但这份被认为是在改革开放30周年的节点上颁布的重要纲领性文件，在多位深圳政情常年的观察者眼中，却蕴涵着某些“不确定性”，的变化。

“按照这份《决定》，对于深圳而言，创新的地方并没有很多。”1月5日，一位观察者对记者说。而深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平则认为，与半年多前深圳推出的“综合改革”方案相比，《决定》中关于政改的陈述变化明显。

2008年5月间，两份文件的出台将深圳作为“特区”的身份再一次拉回人们的视野。这两份文件，分别是《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》(下称《若干意见》)和《深圳市近期改革纲要》，这两份文件都对外进行了公示和征求意见。

在这两份关于深化改革的文件中，政治体制改革被提到了首要位置，并且是将目前制度允许范围内的政改举措“打包”，其中包括：全面实施区级党代表大会常任制，探索试行党代表大会代表任期制度，逐步扩大基层党组织领导班子直选范围，完善市、区两级党委差额选举制度，并适当扩大差额数量，允许参选人在一定范围内开展竞选活动；在区政府换届中试行区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量；在区级人大换届或代表补选中，开展部分区人大代表的直接竞选。此外，还包括深化司法体制改革，借鉴香港廉政公署模式遏制腐败等等。

“从党内民主到基层民主，都提出了路线图和时间表，这是很少见的。”黄卫平对记者说。

而这两份文件的提出，起源于2007年12月25日的广东省委十届二次全会，在这次会议上，到任仅一个月的省委书记汪洋提出“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”。深圳两份改革性文件的出台，被理解为是一场“自上而下”推动的“创新”。这两份文件的出台，被深圳当成了“新一轮思想解放”的“重大成果”。

“应该说，文件出台前的意见征求过程是比较完善的，不止一轮的征求人大的意见，在报纸上和网上进行公示和意见征求，按系统进行了多轮的座谈，还组织了民间人士参加座谈会。这足见此次对于政改的重视和决心。”深圳市委党校教授傅小随对本刊记者说。

但随着两份文件公布征求意见之后所引起的国内外舆论关注，事情却在悄悄地发生变化，“《若干意见》的正式文本出来后，变化比较大，对人大系统改革创新和基层竞选的内容已经没有了。《决定》中，也没有提及‘路线图，民主与法制的改革也被列到综合改革中的第六位，位于行政体制、经济领域、社会领域的改革之后，恢复到常规套路。”一位受访者说。

据悉，早在2008年5月份由深圳市政府组织的一个多方座谈会上，“相当部分人士对政改实践创新的可操作性就持有怀疑态度。”上述人士表示，至目前，相关的配套文件还没有下文，“风向好像又变了”。

在马敬仁看来，目前还不能算“退缩”，只能算是“搁置”，“去年的突发事件很多，加上奥运，政府部门很大的精力都放在那上面了。”而在付小随看来，经济形势不好的时候，并不是推动政改的合适时机，经济指标和社会稳定，是官员政绩的首要着眼之处。

“有关方面关于民主与法制的相关研究课题也正在进行当中，可视为将来落实文件的一个步骤。”傅说。

行政体制改革优先?

作为特区，多年以来深圳在政改的道路上屡次创新，却也屡次夭折，这似乎正印证着中国没有“政治特区”这一说法。

而民众对民主政治的需求，并不以经济发达与否来衡量，这正是为何基层民主在全国许多乡镇已经展开试点，而深圳在这方面却乏善可陈。“经济发达地区，并没有政治改革的内在动力和压力，遇上社会矛盾，官员可以花钱买太平，而且，在经济发达地区，已经形成既得利益集团的格局，若要深化改革，就是要打破他们自己的利益，阻力就会更加大。”黄卫平认为。

深圳的历史上，不断出现政治改革的冲动，但最后又都无疾而终，其中曾引起轰动的包括1983年的蛇口工业区管委会民主直选改革，i988年提出的“行政主导+立法委员会”的政改构思，还有2003年提出的“行政三分”的行政管理体制改革。

“这些改革要么面临着上位约束，要么有着‘人走政息的特点，缺乏系统性的整体设计和安排。”马敬仁说。

1998年至、1999年底深圳大鹏镇曾进行“两推一选”的镇长选举改革，但好景不长，在2001年底至2002年初的乡镇长换届选举中，大鹏镇的选举改革在一片褒扬声中又悄无声息地退回到改革前的初始状态。

2003年，深圳曾经出现人大代表自荐参选，虽曾推动《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的修正，但因有关部门的“意思”，时至今日，“自荐参选”的现实推广并未出现。其中的原因，黄卫平分析，可能还是因为有关方面存在对人大代表竞选会对现有的体制进行“倒逼”的担心。

“目前，深圳实践的‘公推直选开展的也并不多，还远远没有四川和江苏等地区开展的多。”马敬仁说。

在人大系统的改革方面，几年之前，深圳亦曾提出过人大常委的专职化制度，但还没有落实，“原因之一是局级的年轻干部都不愿意做专职，那样会限制自己的政治前途。”傅小随说。而原本计划在2008年全面推广的人大代表工作站制度，目前也并没有完成。

“这些年中，政改的构思也不少，但有一个问题我们一直比较模糊，如果说深圳80年代的改革坐标是对计划经济管理部门的精减，90年代的改革坐标是理顺政企关系，那么到了新世纪初，改革的坐标应该定在哪儿?是优先改革政府与社会的关系，还是优先改革政府与公民的关系?这里面有时机和选择的问题，目前我认为应该先改革政府与社会的关系，要推动和完善民间自治组织，加强社会参与管理，减少行政干预。这属于行政体制改革的范畴，而并非政改。”傅小随认为。

行政改善的渐进式

在深圳近些年来所推动的一系列重大改革举措中，除了政改无法享受到“示范区”的特权，在行政管理体制上的深化改革，也凸现出既成利益格局的难以打破。其中，“行政三分”的改革至今仍然是当初诸多方案设计者和参与者心头的一份唏嘘。

在2008年中央提出的深化体制改革意见中，提出要“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，探索大部制改革。而在2003年，深圳就开始提出了“行政三分”的改革方案，但并未获中央通过。

时至目前，深圳也仅有规划局、国土局、交通局三个单位名义上实施了“行政三分”，但在实际操作中，与改革设计者当初的设想却已相去甚远。

“规划和国土是否合并长期就一直有争议，合并是为了精简机构，而分开又是为了防止腐败，但缺乏独立的监督机制，合与分，都有问题。”傅小随认为。

深圳交通局实行了决策局和执行局的分开，但交通局只是简单地将市局更改为决策局，原先各区分局则更改为执行局，街道办、镇则更名为服务机构。“人员没变、机制没变，效果不好。”马敬仁说。

“决策局和执行局要分开必须是大分开，而不是隶属的关系，才能够起到相互协调和约束的作用。”傅小随则认为。

真正意义上的“行政三分开”意味着要对现有的行政体制进行切割，“局级干部要分下去，不是在市政府，而应该到执行局。而将执行局设在区里，则各区原先重叠的执行部门就要进行整合撤并，一整合很多处级岗位就没有了，很难推。”马敬仁说。

总结“行政三分”迟迟不能推动的最主要原因，马敬仁归结为“决策局和执行局的合同契约关系需要政策硬性或者法律的认可，但报上去之后没有批准。改革没有办法突破上位的制约，上面要你改革，但又不放权”。

“按照真正的行政分开，以英国为例，执行局就不再受公务员法的约束，给予竞争和自主权，是企业化运作，面对全社会公开招聘执行局负责人，并与决策局签定契约合同，由决策局进行绩效考核，这势必会引发现有格局的强烈反弹。英国的改革就曾导致公务员罢工。”傅小随认为。

“即使是行政管理体制的改革，改到深处，既得利益群体的阻力又将改革打回原形。”黄卫平说。

不过，马敬仁对改革的前景仍表示乐观，“特区工作会议12年后重新召开，省政府的《决定》提出来的进行大部制改革，打造服务型政府等一系列的深化改革措施，这都表明了领导者的改革决心，行政管理体制将会得到逐步的改善。”