村民自治中的政府指导作用探析

王连巧

摘要:村民自治是我国农村基层民主发展的表现形式。村民自治是农民群众在实践中的制度创新,但现阶段我国村民自治的健康发展离不开政府指导作用的充分发挥

关键词:村民自治 民主 换届选举

中图分类号:D638 文献标识码:A文章编号:1005-5312(2009)21

村民自治作为我国农村基层直接民主发展和管理体制创新的尝试,是20世纪80年代广西农民在实践中的创举,而村民自治的进一步发展和完善又离不开国家的大力支持和推动,在我国村民自治发展的过程中,农民自治力量的内在要求和国家力量的外部推动贯穿村民自治发展过程的始终,自治力量的双重性是我国村民自治发展的重要特点之一,其中,政府指导作用的发挥对村民自治的健康发展至关重要。在村“两委”(村委会和村党支部)换届选举工作中,政府的指导作用主要体现为政府的组织培训功能、宣传发动功能、规范监督功能和引导推进功能的发挥上。

一、政府组织培训功能的发挥是村“两委”换届选举工作健康推进的组织保障

实体权利的维护往往依赖于程序权利的保障。“民主选举需要有一套科学健全的程序,在村委会换届选举过程中,只有选举的每个环节都合法、合理,村民的民主权利才能得到充分的保障和落实,才能选出真正能维护和保障村民合法权益、推动农村经济社会发展的村民委员会。”①而我国是一个有着两千年封建专制统治的国家,国民缺乏民主的素养和独立的民主参与能力。因此,成立村“两委”换届选举的组织机构,培训选举工作人员,使村民对选举的程序及自身所拥有的程序性权利有所了解,村民选举组织机构维护程序的合法性与合理性对村“两委”换届选举的健康顺利进行至关重要。为保证村“两委”换届选举工作的顺利推进,邢台市成立了村“两委”换届工作领导小组,邢台市下属的21个县(市、区)分别成立了由组织、纪检、民政、信访、政法、宣传等部门织成的农村“两委”换届选举工作领导小组,制定具体的选举实施方案,明确各乡镇党委书记是村“两委”换届选举的直接责任人,形成主要领导亲自抓、包村领导具体抓的工作机制。与此同时,邢台市各县(市、区)还组织了各种形式的培训班,安排省、市民政局负责村“两委”换届选举的领导及专家就换届选举的相关问题对换届选举工作人员进行培训,提高了他们的业务水平和选举组织指导能力。健全的机构,明确的责任和高素质的选举工作队伍,是村“两委”换届选举工作健康推进的组织保障

二、政府宣传发动功能的发挥为村“两委”换届选举工作的健康推进奠定了坚实的群众基础

我国有着长期封建专制统治,国民民主法治意识淡薄。与西方国家民主具有明显的自然成长性不同,我国基层民主的发展离不开国家外部力量的启蒙和推动。在村“两委”换届选举中,广大村民是民主选举的主体,没有广大村民的积极参与,就没有真正的民主选举村党组织和村民委员会。针对村民的民主法制意识淡薄,村民自治中的民主选举在邢台市的部分县(市、区)长期以来或流于形式或被宗族、家族操纵控制,贿选、暴力威胁等现象的存在,以及村民参与选举的热情低、能力差这一现实,邢台市村“两委”换届选举工作领导小组加大了第八届村“两委”换届选举的宣传力度,使广大村民掌握《中华人民共和国村民委员会组织法》和省市关于第八届村“两委”换届选举的政策精神,了解投票选举的程序及规则技巧,各县(市、区)结合实际,创新宣传形式。威县编发了《“两委”换届选举五字歌谣》,歌谣通俗易懂,达到了很好的宣传效果。同时,威县还充分利用好“三个载体”助推换届选举工作,即开辟电视专栏,宣传推介亮点;开通“短信互动”,扩大教育层面;利用公共邮箱,提高工作效率。临西县编写换届歌谣《选好咱们的当家人》,使广大干部群众在字里行间感受党的换届政策,起到了很好的教育、引导作用。其它县(市、区)也利用散发宣传材料、悬挂横幅、张贴标语、出动宣传车等形式加大宣传力度,广泛动员村民参与选举,为村“两委”换届选举工作奠定了坚实的群众基础。

三、政府规范监督功能的发挥为村“两委”换届选举工作健康推进提供了必要的制度保障

村“两委”换届选举作为广大村民广泛参与的民主实践,建章立制、强化管理是村“两委”换届选举工作顺利进行的保障。我国农村经济文化发展落后,村民法治观念淡薄,在村“两委”换届选举过程中,宗族、帮派势力操纵,暴力威胁,贿选等各种违法现象比较普遍存在,因此,政府对村“两委”换届选举工作给予一定程度的规范监督十分必要。按照河北省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于做好村党组织和第八届村民委员会换届工作的通知》精神,邢台市的换届选举工作坚持规定程序不变通,规定步骤不减少,环环相扣,稳步推进。同时,部分县(市、区)还在候选人的产生、选票的设计、投票规程及委托投票等方面进行了制度创新。邢台市桥西区45个村中有37个村以“海选”方式完成村委会换届选举。邢台县为防止在换届选举中个别人伪造选票,在选票的设计、运输、保存、发放等环节采取专人负责、专人监督,在选票设计上实施特殊加密措施,并在发票当场,由村选举委员会在发出的选票上加盖村委会公章;为防止在选举中个别人冒领选票,邢台县在确认选民、验证(选民证)、发票三个环节,采取多重认定措施,以防止在发票环节出现任何纰漏;针对不稳定的乱村,为防止群众对选举过程提出异议时无证可考,并加强对整个选举环节的监督,邢台县通过总结以往选举经验,推出换届选举全程录象、步步签字制度,录象光盘由乡镇民政部门负责保管,以备核查。在委托投票方面,桥西区规定每一选民接受委托投票不得超过两人,委托投票一般控制在本户内,选举时禁止使用流动票箱,一律设固定投票站和秘密写票间等。政府对选举工作的规范监督和结合实际的制度创新保证了换届选举的公平、公正。

四、政府引导推进功能的发挥为村“两委”换届选举奠定了坚实的人才基础

村“两委”换届选举是农村基层直接民主的尝试,《中华人民共和国村民委会组织法》第十四条明确规定,“选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人”。②按照《村委会组织法》的规定,村委会候选人的决定权由村民行使。但是,我国农村社区重血缘、地缘与宗族关系,重人情轻理性的文化特征决定了完全依靠农民的自主提名,并不能把那些真正能带领群众致富、促进农村各项事业发展的优秀人才推选到村“两委”班子。为此,河北省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于做好村党组织和第八届村民委员会换届工作的通知》中,对村委会候选人的资格进行了规范,针对村“两委”班子候选人,明确提出“五要七不要”,其核心是把那些有坚定的政治信念、勇于开拓创新、有较强的协调本领、年富力强、热心为村民服务和有较高的群众威信的人员推选为村“两委”成员候选人。省委、省政府对村委会候选人资格提出一定的要求,既不违背村委会候选人的决定权在于农民的法律精神,又有利于提高村委会成员的素质。根据省委、省政府的通知精神,邢台市柏乡县鼓励支持回村大学生、回村务工经商人员、回村退休干部、回村转业军人等“四回”人员和年纪轻、学历高的优秀女性参与“两委”竞选。经过换届选举,柏乡县共有25名大学生村官和11名返乡致富能手被选进了村级班子,在新选举的村级班子成员中,大专以上文化程度的比上一届提高了20%,35岁以下的比上一届提高了35%,女性成员比上一届提高了70%,村级班子的年龄结构、文化结构、性别结构都得到了极大优化。南和县则吸引了106名优秀人才返乡参加选举,其中28名竞选上村党组织书记或“两委”班子成员。任县立足社会主义新农村建设,结合贯彻落实科学发展观,在村“两委”换届选举中有的放矢地培养“五型”村支书,即实干型、老板型、科技型、民主型和公仆型村支书。政府引导推进功能的发挥为村“两委”换届选举奠定了坚实的人才基础。

注释:

①朱中一、郭殊.村民自治权益保障的理论与实践.北京:中国社会出版社.2008年版.第105页.

②参见《中华人民共和国村委员会组织法》.1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过.

注:本文系河北省改革战略研究会2008年度重点研究课题《我国农村社区社会治理模式创新研究》的阶段性成果,课题编号20080041