我国行政垄断与政府管制的特点分析

郭 宁 陈 松

中图分类号:D922 文献标识码:A

内容摘要:本文在分析政府管制的概念及我国行政垄断相关内容的基础上,分别从政府与企业(国有企业、非国有企业)的角度分析我国的政府管制与行政垄断所具有的特点,而且均以生产性企业为例,提出相应的结论与改革启示。

关键词:行政垄断 政府管制 国有企业 非国有企业

对我国而言,西方经济学的理论和经验不足以构建完整的垄断和政府管制的理论框架。在应用现有的理论来分析我国的垄断产业和管制时,对那些用西方经济学标出的垄断产业,其成因并不能顺利地用西方理论来解释。最根本的原因就是这些产业从未经历类似西方的完整的市场经济,我国的行政垄断,作为计划经济的遗留,其成因与政府管制是密不可分的,而管制的保护作为计划经济的遗留影响至今,因此,我国的垄断和政府管制表现出不同于西方经济学理论和实践的地方,这也就意味着我国的改革应有自己的特色而不应照搬西方的模式。

有关管制的概念

管制是政府管理的行政措施,而宏观调控是经济措施。管制虽是行政措施,却可以进一步划分为经济性管制和社会性管制。通常我们所说的管制是指狭义的,即经济性管制,指在自然垄断和存在信息偏差的领域,为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利,政府机关运用法律手段,通过许可和认可的方式,对企业的进入、退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制(植草益,1992)。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、增进社会福利为目的对社会经济主体所进行的政府干预。

随着新制度经济学引入管制理论和20世纪80年代英国电信业的实践,又出现了激励性管制(incentive regulation),就是在保持原有管制结构的条件,激励受管制企业提高内部效率,也就是给予受管制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因,激励性管制给予受管制企业一定的价格制定权,让其利用信息优势和利润最大化动机,主动提高内部效率、降低成本并获取由此带来的利润增额。

20世纪80年代,鲍莫尔等人(Baumal,1982)又提出“可竞争性理论”(contestability theory)。他们认为潜在的进入压力会对市场供给者的行为产生很大的约束,即使由于自然垄断只有一个厂商,可竞争理论市场仍然能够实现良好的经济效率,于是就有了无管制(non-regulation)的概念。

行政垄断的表现及成因

行政垄断作为一个具有中国特色的概念,20世纪80年代末期首次被学术界提出,其指的是政府为保护本部门或本地区所属企业的利益,通过法律、行政法规或规定的形式,维护这些企业的市场垄断地位,阻止竞争市场形成的行为。由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的,因此也常称为法定垄断(过勇、胡鞍钢2003)。

(一)行政垄断的表现形式

行政垄断主要有两种表现形式:地方保护主义和行业垄断。地方保护主义指的是地方政府或者其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。行业垄断指的是政府或者政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益,而实施的排斥、限制或者妨碍其他行业参与竞争的行为。

行政垄断无论是地方保护主义还是行业垄断,最突出的表现就是应用行政手段阻止进入和妨碍市场竞争,所以行政垄断产生的效果是使产品的替代率变小,进而使得市场需求曲线向右上方移动,实际上产品需求不仅取决于价格,而且取决于行政性手段的扶持。

(二)行政垄断的历史成因

地方保护主义的形成要从毛泽东在《论十大关系》中提出的放权让利,调动地方积极因素的经济体制改革说起。在这一方针指导下的“行政性分权”的做法,造成了1958年的大混乱。至1970年又一次大规模的下放,直至1976年文革结束。我国的经济管理体制改革始终没能走出“一放就乱,一收就死”的怪圈(吴敬琏,2004)。而1978年十一届三中全会以后,也没有完全弃用“行政性分权”调动地方政府增产增收的经济性,例如,“财政大包干”、“外汇大包干”和“信贷额度切快包干”等行政性分权的做法。这一时期开始的财政分权制度,即允许地方政府保留一定比率的税收收入,这使得他们有了保护地方行业的强烈意愿,而1994年的“宏观经济改革”中,中央和地方的财政收入又进行了大比例的调整,地方节余变小,而集中到中央以便进行大项目、大投资,于是出现了地方从县到乡镇,直至村的全面财政吃紧。此时保护地方产业的动机就更强烈,甚至出现了伤农命案。地方政府能够从建立跨地区竞争壁垒获得利益,同时,支持国有企业获得的利益要超过其他企业。

行业垄断则主要由于国有企业所承负的政策性负担引起,我国从第一个五年计划开始就推行优先发展重工业的战略,投资那些不具有比较优势的资本密集型产业和产业区段,以此为中心对原材料、外汇、利率等做了人为的压低,以降低重工业的成本,经济租金只在重工业部门体现出来,而社会成本却极大。同时,由于重工业属于资本密集型产业,但却由政策指导使企业负担很多的就业人口。尤其在改革开放以后,这种冗员问题使得这类产业本身也失去了竞争能力,只有在行政命令的保护下才能维持,否则,就只有出售、重组、以至破产。同时,行政垄断下的行业垄断使工业上游部门出现了买方垄断。其中工业部门在垄断价格内包含了行政垄断转移来的垄断租金,一方面转化为这些部门提供的服务极不相称的高收入和高福利,另一方面又刺激其他生产性部门的关联新高价,甚至是仿效和攀比。

从不同角度分析我国行政垄断和管制的特点

(一)从政府的角度来看

从对垄断的管制背景来看,西方自由市场国家与我国相比具有较大的差别: 法治。特别是政府依法行政的传统,而且法律是公开的各方可参与的立法、修法程序的结果。虽然我国目前有各种名目繁多的听证会,但其参与性、公开性和实际的作用却不尽人意。政府和企业之间的界限比较清楚,没有政企不分的问题。虽然一些大跨国公司、企业集团背后都有深刻的政治联系,但他们表现出来的是在市场机制中各自拥有稀缺资源的合约双方,他们的关系体现在交易上,即使供给和需求是制度和选票。私人产权不受侵犯。虽然保护个人合法产权所得已写入我国新修订的《宪法》中,但旧的所谓交易习惯仍在影响着企业和个人的经济行为。因为在市场中私人产权包括了资源的使用、收益和交易的权利。从保护个人财产发展到这种程度,仍需时间。

所以,我国就出现了一方面管制立法并不成熟,政府的管制职能并未正确的、必要的干预资源配置过程中的失灵;另一方面,政府管制失灵的现象却比市场失灵显得更严重。在政府管制的市场上,虽然企业和消费者的目标不变,企业追求利润最大化,而消费者则追求消费者剩余的最大化,但立法者和管制者却不用追求选票的最大化,它追求的目标是与企业一致的,是效用和税收的最大化,因此在存在政企同盟的条件下,使第三方都满意的均衡点是找不到的,虽然几乎所有的成本都由消费者来承担,但在受管制的市场上,消费者永远是管制博弈的输家。

(二)从企业的角度来看

1.对于国有企业。国有企业凭借行政垄断来设置进入壁垒,并且获得超额利润。它们在行政命令支持下获得的是资金、原材料、销售市场等多方面的扶持,于是就出现了行政垄断替代市场竞争条件下的自然垄断现象。在行政垄断壁垒下,企业家注重的不是一般企业家才能的发挥,比如融资、销售等,而是偏向于有关制度和组织创新的政治企业家才能的发挥。对国有企业来讲,获得有效的行政命令保护是急切的,所以如何调整生产结构、管理的形式以适应行业政策的变化是很重要的。

2.对非国有企业来讲。由于在获得行政性保护上明显处于劣势,于是不得不通过管理创新和民间融资的方式来突破国有企业设置的壁垒。同时,注重企业之间的联合与合作,这时的制度创新又扩展到了行业内部和行业间。随着企业规模扩大,技术资金要求又逐步提高,遇到的行政性壁垒会更多。一旦非国有企业突破了行政垄断的壁垒,就会面临两种境地:第一,国有企业退出,市场是由非国有企业形式的竞争模式。这样自然垄断会得到原始的发展。第二,仍旧是原有的市场竞争模式,非国有企业的规模低于市场环境下所要求的市场性进入壁垒水平。同时,由于突破行政垄断壁垒时的积累中制度方面的经验多于经营方面的经验,企业家才能在新的环境下发挥程度又受到了限制。所以,对于非国有企业或者进入者而言,不仅受行政垄断的影响,还受到自然垄断程度的影响。

(三) 我国企业寻求管制的表现及危害

1.不断的寻租。产业部门为了维持自己的垄断地位和经营特权,不断地游说或者论证本行业、本部门只能有国企特许经营,防止非国有企业的进入和市场竞争。而对拥有行政垄断的大企业,在获得生产性资源的同时,收益比内部管理成本高,更比市场交易来得方便和稳定。由于资源不断地向大企业集中,所以行政垄断的本质是妨碍市场竞争,妨碍整个市场效率的提高(胡鞍钢等,2002)。

2.从就业动向来看,这些行业职工平均工资比全国企业平均水平高出50%-120%(卢现祥,2002),人们通过各种手段或者关系进入电力、电信、金融和保险等部门。人们趋向高工资部门无可厚非,但人才向着受行政性保护而利润稳定的部门集中,就会有负面影响了。在短期这可能显现不出来,但在长期就会出现对企业家才能培养的损失。可以看到这样一个现象:在这些部门,工资收益来源与工作的努力程度相关度不是很大,工作的程式化程度很高,这使得企业员工的创新能力快速地平均化,与竞争性产业比缺少了“干中学”的技术进步能力。

3.掩盖低效。由于有行政的介入,垄断具备了行政合法性,甚至法律合法性。比如《邮政法》规定除国家邮政外,其他企业不得从事信件传递业务,但信件的概念很模糊,事实上这就限制了速递公司的发展,而中国邮政在没有竞争对手参照的情况下,其业务水平的好坏,真实成本的大小也就永远不能被外人得知了。

结论与启示

对企业而言,管制也可以是保护,也就是各类企业争夺的资源。在行政垄断中,管制本身既是原因,也是企业寻求的资源。这也使得对自然垄断的管制失效,因为作为原因的管制掩盖了企业的真实成本和真实利润率。在寻求管制保护的过程中,更会出现合谋,这样必然降低效率。由此可以认为,对生产部门的管制,凡是经济性的都是中性的,只有政府的社会性管制,对社会福利而言,才是效果单一的。

对我国今后改革的启示:政府在所有竞争性领域理所当然要退出,领导权应该是在国企和非国企之上的超越管制权。政府、国有企业和非国有企业之间要有法定的制度安排。政府管制着资源和财富的分配,提供对企业的激励性管制,企业则可以基于固定的制度做出理性预期。由于历史与现实的差距,我国的企业垄断和管制与国外存在很大区别,因此我国政府管制改革应有自己的特色而不能照搬西方的改革模式。

参考文献:

1.吴敬琏.经济学家、经济学与中国改革[J].经济研究,2004.39(2)

2.胡鞍钢,过勇.从垄断市场到竞争市场:深刻的社会改革[J].改革,2002(1)

3.汪伟,史晋川.进入壁垒与民营企业的成长—吉利集团案例研究[J].管理世界,2005