正确把握检务督察定位充分发挥其内部监察平台作用

刘建春

伴随经济社会的快速发展,社会主义法制的进一步健全,依法、公正、规范、文明办案对检察工作提出了新的更高的要求,建立以规范检察内部执法办案和队伍管理为主要内容的检务督察制度显得十分必要。

一、检务督察作为专业的监督机制,对于监督检察权的合法运行是相当必要的

在深化检察改革过程中,建立专业的检务督察制度对于完善检察权内部的监督机制,有效地实现检察监督职能具有重要的意义。

(一)从法理上讲,公权力性质具有二重性,一方面要打击违法犯罪、维护国家安定和保障人权不受非法侵犯,一方面又要根据法律法规授权对违法犯罪嫌疑人进行人权上的某种程度限制甚至剥夺。公权力的性质决定了检察机关权力行使的法定性和谨慎性,因此,对公机力的监督和制约对于维护人权和法律的权威性显得尤其必要。

(二)检察机关是国家的法律监督机关,国家为确保检察机关独立行使检察权,侦查权、逮捕权、公诉权和监督权,确保检察人员正确行使检察权,掌握好强制手段,把握好裁量标准。势必要对检察人员进行内部管理和监督,确保公正有效的实施检察权。这样的权力,如果运用不当,后果是相当严重的。对这种比较复杂独具特色的检察权,只有专业性的监督机制才能奏效。

(三)检察机关是双重领导体制,既有上级检察机关的领导,也有地方党委对检察机关的领导和地方人大的监督。地方检察机关的人、财、物权均依靠地方党委、政府,有效、依法维护地方利益,需要健全的监督制约机制,更需要规范的、专业性的监督。

(四)检察机关的外部监督和制约集中表现在接受党对检察工作的领导、接受人民代表大会及其常务委员会的监督、接受政协的民主监督和人民群众的监督、接受舆论监督等等,由此,建立具有主动性、深人性、专业性的检务监督机制相当必要。

二、正确界定检务督察的范围,找准定位,能有力促进检察事业的开展

按照现有制度设计,检察权的运行主要有内外两种监督与制约。外部监督和制约主要有:一是接受党对检察工作的领导;二是接受人民代表大会及其常务委员会的监督;三是接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督;四是接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约。内部监督和制约主要体现在检务督察制度与纪检监察部门的监督制度、业务部门的相互制约机制、巡视制度、人民监督员制度等密切配合,形成了检察机关内部统一的、高效的监督体系,为检察权的正确行使,提高检察机关和检察人员的执法公信力提供了有力保障。在这里,我们要看到一个问题,那就是在实际工作中,许多检察院在开展检务督察工作时,常常把检务督察工作与纪检监察工作混同,这样就弱化了检务督察的职能及权威性,因此要严格区分检务督察的职能和纪检监察部门的职能。检务督察虽具有内部监督的属性,而纪检监察部门则是检察机关专司内部监督的职能部门,两者存在内容不同、权限不同、方式不同、监督的阶段不同等差异。要按照《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》的规定即检务督察之“检务”仅为检察业务而非检察事务。行使检察权是检察机关的核心职能而非全部职能,检务督察制度应该是抽取出来监督检察权行使的机制。如果让检务督察制度扮演“全能监督者”的角色,不仅超出其能力,而且造成其他内部管理与检务督察制度的功能对抵,浪费内部管理资源,提高制度成本。检务督察的范围确定为主要是对执行上级部署和决定的情况、执法活动、执行各种规章制度的情况、执法作风、检容风纪等方面进行督察,不能将检务督察职能混同于纪检监察职能,不宜将督察范围无限扩大,导致检察督察职能泛化,失去检务督察的应有特点。

根据上述内容的分析及《暂行规定》第十一条,笔者理解:对于检务督察的定位应该在于监督检察权的运行,即检务督察就是为加强检察机关执法活动的内部监督制约,确保检察权正确行使”。检务督察作为一种新的监督制约机制,其产生的基础是因为现行的监督制约机制对检察权的监督尚存缺陷,其功能应当是弥补上述缺陷,实现检察权的正确行使。而如何激发检察官的工作积极性,如何规范检察官行使检察权以外的行为(俗称“八小时以外”),通过充分发挥现有管理机制的作用即可达到目标。将检务督察的功能目标定位于促进检察官勤勉工作,看起来无所不能,实际上是将检务督察沦为一种管理手段,降低了其自身产生、存在的必要性。检务督察的主要内容是检察执法行为。执法办案是检察机关行使检察权的主要方式。对检察权的运行实行有效监督,主要是对检察执法行为进行有效监督。因此,检务督察的主要内容应当是:一是对检察执法程序的督察。即对与检察权的组成相对应的检察侦查程序、检察审查批捕程序、检察审查起诉程序、检察审查监督程序开展督察。当前可以通过检察机关局域网的建设和应用,使用程序控制和流程管理软件的推行,实现对检察执法程序的数据性的透明管理,从而对检察执法程序实行督察。二是对检察执法行为督察。检察执法行为,是指检察执法活动中的检察人员的职务行为。检察人员的职务行为有对外执法行为方式和内部书面审查行为方式。对外执法行为包括调查了解、侦查取证、询问讯问、强制措施、出庭公诉等;内部书面审查行为包括书明案件事实、采信证据意见、适用法律意见、决定处置事项等。三是对检察执法质量的督察。督察检察执法程序、督察检察执法行为,归根结底是要确保检察执法质量,是检务督察的重中之重。虽然,对检察执法程序的督察、对检察执法行为的督察,已经在一定程度上实现着事前、事中的质量控制。但是,仅有这样是不足以控制检察执法质量的,在检察执法的各个环节,都有相应较高的质量要求,也应该要有相应的督察机制加以控制,予以保障。

明确检务督察的定位,确定检务督察的工作范围,对于建立健全检务督察体制至关重要,因为有了健全的检务督察体制,督察的职能才能得到更好地发挥,这关系到检察机关内部监督机制的良性发展,对于整个检察事业的全面发展起着难以估量的作用。

(编辑/李舶)