统一思想 精心谋划全力推进集体林权制度改革

韩连生

我省集体林是全省林业的重要组成部分。改革开放以来,在国家林业局的正确指导下,在省委、省政府的正确领导下,全省集体林业建设取得了长足的进步,在促进经济发展和生态环境建设等方面发挥了重要作用。从1978年起,国家“三北”防护林工程的启动,我省西部以农田防护林为标志的集体林进入到林业的“主阵地”。随着“三北”防护林工程建设的延伸,以及退耕还林工程的实施,集体林已辐射到全省。另外,根据1979年省革委会文件精神,从森工和地方国有林场划给公社、大队宜林“两荒”造林绿化,集体林面积有了较大增幅。可以得出,“三北”防护林、“退耕还林”工程造林和从国有林划出的宜林“两荒”,构建了全省226万公顷集体林的整体框架。

建国以来,国家进行了几次集体林权制度改革,特别是1981年,中央下发了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,林业进入到以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”时期,集体林权保持相对稳定。但在“分与统”、“放与收”的几次林权调整中,始终没有解决好林权问题,生产关系不能更好地适应生产力发展规律和经济社会发展的客观要求,在经营体制、机制等方面存在着普遍性问题。一是林权主体不清。经过上世纪80年代以来几个阶段林权的演化,大多数集体林地的使用权都通过不同形式分、包、租、卖给农民或社会自然人经营,但由于当时改革的时间紧、工作粗放,管理没有跟上,造成许多林权界线不清、证地不符,多证重叠等问题的出现,经营管护的责任无法落实,加之后来造林实行“谁造谁有”政策,打破了林权界限,导致林权更加复杂。二是经营管理失位。由于经营主体缺位、管理力度匮乏,使集体和个人经营的森林资源遭到一定破坏,有一些集体林被毁林开垦,已经纳入到农村耕地承包范围。一些地方在合乡并镇、化解村级债务时,出现了以林抵债现象,在我省没有出台森林、林木和林地流转试点办法之前,一些地方自发性地进行了集体林流转,流转行为简单粗放,极不规范,有相当一部分集体林流转到农民和社会自然人手中。 三是体制机制不活。由于集体林权主体不明晰,农民对森林资源没有归属感,群众不愿意造林,护林难、防火难的问题也十分突出。党中央、国务院和省委、省政府全力推进集体林权制度改革,其中一个主要目的就是解决目前集体林业的体制和管理机制问题,各地必须正视目前集体林权现状,对存在的问题有一个清醒的认识,树立推进集体林权制度改革的信心和决心。

几年来,各级林业主管部门不断地解放思想、积极实践,认真研究和探索集体林权制度改革。 去年6月初,由省政府主要领导带队,11个市的主管市长和我厅主要负责同志参加组成考察组,对福建省集体林权制度改革情况进行考察学习,学到了很多好的经验和做法,为推进我省集体林权制度改革提供了有益借鉴。炳轩书记对这次调研十分重视,并在调研报告上作了明确批示。在广泛调查研究,借鉴经验的基础上,省委、省政府出台了《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》,我厅制定了《黑龙江省集体林权制度改革实施方案》等政策性文件,明确改革的各项要求,指导和规范改革工作。结合学习实践科学发展观活动,对集体林权制度改革情况又做了进一步调查研究。全省组织开展了集体林资源调查工作,为顺利推进集体林权制度改革打下了坚实基础。积极搭建林改服务平台,传递林改信息,为改革创造了良好环境。全省森林、林木和林地流转试点工作进展顺利,已取得了阶段性成效。

提高对推进集体林权制度改革重要性的认识。集体林权制度改革是深化农村改革的重要组成部分,是农村改革的又一次重大突破,是推进现代林业发展的强大动力。为进一步解放和发展林业生产力,发展现代林业,增加农民收入,促进新农村建设,必须改革现有的集体林权制度。

集体林权制度改革是经济社会发展的必然要求。据统计,我省现有集体林地226万公顷,这些集体林在生态环境和新农村建设中发挥了重要作用。但也要看到,集体林在促进经济发展,特别是在增加农民收入方面的贡献率还很低,林地的保护难度还很大。集体林业发展受到制约,问题的症结就是经营主体不明确、产权不清晰、责权利不统一。总地讲,就是体制和机制问题。随着市场经济的建立和社会发展对林业的要求,只有改革现有的集体林权制度,通过明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权,才能从根本上改变集体林现状,使林业生产关系不断适应林业生产力的发展,这是现实经济社会发展的必然。

集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业,也是一项基础产业。实行集体林权制度改革,有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能,不断满足社会对林业的多样化需求。林业的产业化发展只有通过引入市场机制,才能向现代林业迈进。实行集体林权制度改革,就是培育林业发展的市场主体,发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用,进一步优化林业生产要素配置,全面盘活林业资源,充分释放林地、劳动力等生产资料的巨大潜能,使林业生产力得到进一步解放和发展,促进传统林业向现代林业转变。

集体林权制度改革是广大农民群众的愿望。南方集体林权制度改革的成功范例告诉我们,集体林权制度改革得到了广大农民群众的热烈拥护,激发了广大农民的积极性和创造性。去年,在对福建省集体林权制度改革进行考察学习过程中,亲身感受到当地广大农民因集体林权制度改革给他们带来的实惠和给当地林业生态建设、经济发展带来的巨大变化。黑龙江的集体林地虽然不多,但对集体经济组织和广大农民来说却是一笔财富,农民不仅有了可耕作的土地,又有了可做大文章的林地,收入将会有很大增加,奔小康的步伐也就更加坚实。通过近期的政策宣传和引导服务,广大农民对参加集体林权制度改革具有极高的热情。今年是省委、省政府实施绿化龙江大地会战的关键性一年,从前面几个林改典型可以看出,通过集体林权制度改革,明晰了产权,林地经营权利人造林、育林和护林的积极性调动起来了,造林难、管护难的问题找到了解决的途径,林改促进了造林绿化,通过造林绿化,林改取得了实际效果,二者做到了相互促进。

总地来讲,集体林权制度改革是落实科学发展观的具体实践,是农村土地联产承包责任制后中国农村经营制度的又一重大突破,是农村又一次具有深远意义的伟大变革。全省各级林业主管部门,要充分认识集体林权制度改革的必要性,切实增强集体林权制度改革的紧迫感和责任感,准确把握集体林权制度改革的本质,按照省委、省政府的要求,扎扎实实地推进集体林权制度改革。

《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《中共黑龙江省委 黑龙江省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》对集体林权制度改革提出了明确要求,也是指导我省推进集体林权制度改革的纲领性文件。集体林权制度改革,不仅涉及面广,情况也十分复杂。这就要求我们,在改革中必须“坚持一个中心、把握两个环节、实现三个目标”。具体说,就是坚持以确权发证为核心,明晰所有权和使用权,依法核发林权证,给经营承包者吃下“定心丸”,做到“权清心稳”;把握两个环节,就是要牢牢把握林权界定和农民决策两个关键性环节,把地块登记清楚,把权利界定明确,把改革的决策权交给农民,确立农民的改革主体地位;实现三个目标,就是通过推进集体林权制度改革实现合理利用和保护森林资源,增加农民收入,推动林区经济的可持续发展的三个目标。通过全社会的共同努力,把集体林权制度改革引向深入。

按照省委、省政府要求,用3年时间,完成我省集体林权主体改革任务。任务的核心是,在保持集体林地所有权不变的前提下,确立经营主体,进一步明晰林木所有权和使用权。在此基础上,积极推进林木采伐管理、公益林补偿、林权抵押、政策性森林保险等配套改革,逐步建立起产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度,逐步实现森林资源增长、生态环境改善、农民收入增加与林区社会和谐的目标。

把握集体林权制度改革的原则。坚持整体推进、因地制宜、形式多样原则。各地可根据森林资源现状和经济发展水平,通过农村集体经济组织成员民主决策,自主选择改革方式,自主确定集体林经营管理形式,允许经营形式多样化。我省东西部地区森林资源状况、经营管理水平和经济发展水平差距较大,在林权制度改革过程中不搞“一刀切”的模式,改革应突出本地特色。

坚持权益平等、以家庭承包经营为主原则。集体林地、林木和森林归集体经济组织内部成员共同所有,每个成员享有平等的权益。林权落实方式以家庭承包经营为主,确保集体经济组织内部成员享有平等权益。

坚持公开、公平、公正和尊重农民意愿原则。要做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”,保证广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权,严禁暗箱操作,以权谋私。要充分相信群众、依靠群众,充分发挥农村基层组织和广大农民在改革中的主体作用。

坚持政策稳定性、连续性原则。对已依法明确林地使用权、林木所有权和经营权且群众满意的,要予以维护,不得借改革之机打乱重来。对历史遗留问题,要尊重历史,面对现实,本着有利于维护权利人的利益,有利于森林资源保护和林业建设发展的原则,妥善加以处理,确保农村和林区社会稳定。

(编辑/刘新)