自然保护区社区共管发展研究综述

秦 坤 李树翠

摘要:自然保护区合作管理自20世纪80年代末期开始逐步兴起,并在资源管理中广泛适用。梳理了自然保护区社区合作管理的产生与发展历程,介绍了最新学术研究状况。

关键词:自然保护区;社区共管;研究

中图分类号:F590.6文献标志码:A文章编号:1671—7740(2009)11—0005—03

一、引言

中国的生物多样性保护工作正面临着来自保护区内及周边社区的不断增加的压力,因为社区及其居民常常是过度利用自然资源。在资源恢复的过程中,面临的主要挑战是如何寻找一些有效途径,既鼓励人们持续利用资源又能保护这些资源。长期以来,自然保护区在解决与周边社区之间矛盾时,主要依靠行政命令和法律法规等手段,但由于忽视了当地社区生存和发展的客观需要,使保护区与社区的矛盾日益加剧。为了解决发展与保护之间的矛盾,世界上很多国家特别是发展中国家,如哥斯达黎加、坦桑尼亚、泰国等相继开展了社区共管的研究项目,进行了各种努力和尝试,社区共管就是在实践中产生和发展起来的一种保护和发展相协调的保护模式。

二、自然保护区社区共管的提出

自然保护区社区共管是20世纪90年代以来国际上兴起的一种新型的自然资源管理模式。其理念和机制是为了缓和自然保护区与周边社区的紧张或矛盾状态而缘起的有弹性的、不断适应新情况的、不排斥当地社区的新型管理方式。这一模式是全面提升我国自然保护区的管理能力的有益尝试,其做法是,根据自然保护区当地社区和政府生存的需要,通过促进当地社区的积极参与和利益分享,把自然保护区周边的社区居民视为自然保护区管理的主体,把孤立的生态系统变成开放的经济社会生态系统,从而达到可持续发展的目的。

全球环境基金(GEF)在中国保护区管理项目中实施的社区共管,是指让社区参与保护方案的决策、实施和评估,并与保护区共同管理自然资源的管理模式。其目的在于通过帮助社区合理地使用资源来达到保护生物多样性的最终目的,即一方面使社区在发展中能持续地利用自然资源,减少对保护区资源的破坏;另一方面帮助社区发展经济和提高生活水平,减少由于生物多样性保护给社区发展带来的限制和约束,使社区能将经济发展与生物多样性保护相协调,并积极地参与保护区的保护和管理工作[1]。

三、国外自然保护区社区共管发展综述

通过外文期刊Elsevier检索“Natural Resource”一词,搜索发现322 044篇文献,再以检索“community co-management”一词,搜索发现的外文文献有65 365篇。从论文的发表时间上来看(见下图),2000年以后该领域的论文开始逐渐增多,尤以2008年为最。2000年发表相关论文2 266篇,而到2009年增加到5 784篇,平均每年增加390篇相关论文,平均增长率为17.3%,增长速度很高。发表数量的增加除了很少部分是由于学术期刊论文发表数量增长外,主要的原因是由于自然保护区社区共管重要性增加而引起的学术反应。

社区参与式自然保护区资源保护过程主要有二种实践方法:一种是消极的参与式方法,也就是社区资源保护,这是把保护社区资源放在第一位;另一种是积极的参与式方法,把社区成员需求放在第一位。社区资源保护强调的是保护区的完整性和野生动物及其栖息地的保护。虽然这可以为社区居民在一定程度上提供新的收入方式(比如通过生态旅游获取收入),或者还允许当地人利用其中一些自然资源,但是这种保护模式通常是牺牲社区利益,而且实施的成本也大。与社区资源保护相比较而言,积极的参与式方法,即CBNRM,旨在将大多数决策权和对重要资源的控制权转交给社区,如在津巴布韦实施的CAMPFIRE项(Communal Areas ManagementProgram)。

从不同利益主体在原则和实践上所扮演的角色来看,CBNRM强调当地资源使用者在社区自然资源的管理和利用上应该扮演主要角色。在原则上,CBNRM是基于一种民主理念——它认为那些受决策影响的人应该参与决策过程,这种原则也是诸多研究者和实践者所认同的基础。在实践中,当地社区在识别资源、明确社区发展的优先权、选择采用适当的技术和实施管理方面应扮演着主要角色。

通过以上文献回顾,可以将CBNRM的含义总结为,CBNRM是一种积极的参与式方法,其目标旨在可持续地利用自然资源,同时要注重社区的生计发展,它在自然资源管理上强调应以社区为主体,要考虑到社区生计。

四、国外自然保护区社区共管研究综述

从文献综述来看,国外学者对自然保护区社区管理的研究已成为一个热点,目前以社区为基础的自然资源管理在国际上成为自然资源管理和利用研究的趋势性的方法或分析路径。传统的自然资源管理缺乏有效的社区权威来管理资源,而现代则强调社区在管理自然保护区中的重要性,对自然保护区的管理应是一种积极的参与式方法,其目标旨在可持续地利用自然资源,同时兼顾社区的生计发展。代表人物有:

Songorwa(2000)指出自然保护区参与式资源的保护有两种实践方法,一是社区资源保护,也就是把保护社区资源放在第一位,二是把社区成员需求放在第一位。

Jones B(2002)指出与自然保护区社区资源相比较而言,积极的参与方式,即自然资源管理,旨在将大多数决策权和对重要资源的控制权转交给社区,如在津巴布韦实施的CAMPFIRE项目(Communal Areas Management Program)。

五、国内自然保护区社区共管发展研究综述

自1956年我国第一个自然保护区建立以来,截至2004年底,我国共设立各种类型、不同级别的自然保护区2 194个,总面积达1.48亿hm2,基本上形成了种类比较齐全的自然保护区布局和体系,85%以上的珍贵稀有野生动植物和80%以上的具有特殊意义和价值的生态系统得到了保护,为我国珍稀野生动植物资源多样性以及生态系统多样性的保护做出了重要贡献。然而,随着人口的快速增长和社会经济的发展,加上保护区管理模式的落后,使自然保护区与当地社区之间的矛盾日益突出,严重影响了自然保护区的可持续发展。

从文献综述来看,我国对于自然保护区管理的研究涉及到地理学、生态学、资源学、环境学、经济学、管理学以及社会学等多门学科,而对保护区社区管理方面的理论性研究较少, 国内学者对我国自然保护区的研究主要以个案研究、发展模式研究、自然保护区与社区之间发展关系研究为主。

1.个案研究

刘静(2009年)以卧龙自然保护区为例进行研究,对卧龙自然保护区与当地社区关系模式及其管理现状和存在的问题进行深入探讨,强调对卧龙自然保护区与当地社区关系的评价便于管理人员整体把握各项社区管理措施的管理成效,从关系模式的主要影响因素着手,提高保护区的社区管理水平。

吴兆录(2003年)以药山自然保护区为例,对药山自然保护区与周边社区的共管问题进行研究,指出管理环境和资源的一个多层次管理体系。讨论了平等互利、协作、自愿和奖惩制度化的共管原则,并提出共管的具体建议。

2.模式研究

张金良(2000年)对保护区管理模式进行了研究,研究指出社区共管是一种适合我国保护区发展特点的、能积极解决发展与保护之间矛盾的保护管理模式。通过建立社区资源保护体系和对资源规划管理,也减轻了社区对保护区的资源压力,促进了保护区的工作。

张华(2008年)对构建我国自然保护区社区共管模式的法律机制问题进行研究,指出促进自然保护区社区共管,必须要有制度化安排作保障,应当构建自然保护区共管体制,建立生态补偿机制及磋商机制,形成一个相辅相成的管理系统。

3.关系研究

薛美蓉(2008年)针对社区共管与自然保护区之间可持续发展的关系进行了研究,并从自然保护区可持续发展的角度分析了社区共管中存在的种种矛盾与冲突,提出了提高社区居民参与性、合理利用资源、健全相关法律法规体系、完善社区共管激励机制等解决或缓解社区共管中各种矛盾与冲突的途径与措施。

李东义(2001)提出开展社区管理是必然的,把群众参与作为自然保护管理的一部分,社区管理是实现自然保护社会化的重要措施。

鉴于上述基于社区的保护方法在实践上遇到的诸多问题和生物多样性保护的紧迫性,也有学者提出重新采用以前的强制性保护方法。然而保护区不是孤立的岛屿,保护区与周围居民不可能分隔开来,以牺牲保护区内居民的生存和发展利益而实现生物多样保护,有悖于保护区建立的初衷和可持续发展的理念。因此,保护区和社区关系的协调需要在现有的基础上进一步探索和实践,而不可能回到以前的强制性保护阶段。

六、社区共管面临的挑战

在许多发展中国家,共管面临的首要困难是分权的问题。在许多情况下,政府仍然主导对资源管理的控制,如在印度和菲列宾对采伐量的控制。但是一些靠社区来管理也出现过违规事件,这也导致了政府的不信任,从而加大自己的权力控制(Sheona,Bruce等,2002)。在孟加拉国的社会林业项目就是这样,在多数情况下,当地居民不得不答应实施这些项目(Sheona和Bruce等,2002)。分权也面临新的问题,分权的主要收益是大众参与多了,但是却没有让农村真正地产生民主形式,许多案例表明分权反而加强了或者产生了自上而下的管理方式、不公正或者不能代表大众利益的当地权威(Ribot和Jesse,1999)。

另外,共管需要整合本土知识和科学知识的。但是许多整合过程已经显示要有效地完成整合确实很困难,面临着不少文化障碍(Geret,1997)。例如对来自欧洲和加拿大的科学家以及官员在讨论对加拿大安大略湖的管理中,他们就面临了文化障碍,表现在他们具有不同的想法以及利益表达上(Chapeskie,1995)。

共管的安排涉及到要解决复杂的资源管理,但是其组织类型通常很简单,难以胜任这么复杂的管理(Gerett,1997),各机构之间的衔接、协调存在问题(李彧挥,2004:;邹雅卉,2003)。这样致使在实施共管的过程中,许多应该提供的服务跟不上,如技术服务等(朱桂兰,2003)。在开展社区共管的自然保护区之间也缺少信息交流(黄文娟等,2004)。

法律、传统也对共管的实施有所限制。一些成立的组织没有法律地位,很工作的实施靠的是行政命令而不是法律。缺乏法律支持导致它们在对某些东西的保护上会不具备合法性,比如对起诉偷罚林木者,它们没有资格(Vimal和Join,

2003)。中国的自然保护区也面临类似问题,野生动物损害的庄稼没有相关赔偿机制支持,保护区土地的规划也受法律方面的限制(司开创,2002)。

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[责任编辑 吴 迪]