农村基础设施投融资优化路径选择

贺文春

一、农村基础设施投融资路径变迁

(一)改革前农村基础设施投融资路径

改革前农村基础设施主要依靠农民供给。在人民公社里，农村基本生产资料归集体所有。基础设施的供给和使用统一由集体组织安排。但是，通过税收等财政手段从农业中筹集到的公共资源极为有限，人民公社所需的基础设施不得不依靠制度外供给，实际上更多以廉价的劳动力代替资本、

(二)改革后农村基础设施投融资路径

这时期农村基础设施的供给仍以制度外供给为主，农民被理所当然地视为农村基础设施的供给主体而承担各种税费为农村基础设施筹集资金。实施农村税费改革后，由村组织直接向农民筹集基础设施供给转变为财政直接向村级组织供给。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持，难以弥补县乡财政因农村税费改革出现的财政资金缺口，从而减少了对农村基础设施建设的供给。2006年中央在全国范围取消农业税。这意味着政府将大幅度减少来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共产品的需要，农村基础设施投融资将进一步依赖于国家财政的转移支付。

二、我国目前农村基础设施投融资路径现状

(一)投融资路径现状

目前，我国农村基础设施建设仍以国家财政为主，在发达地区可相对依靠贷款和自筹资金，虽然某些农村基础设施垄断性质已逐渐弱化，但民间资金参与度仍不是很大。如下表：

从上表可看出，国家预算内资金逐年递增，从1995年的52.1亿元上升到2005年的516.4亿元，翻了9倍多。对于其他资金来说。自筹资金相对增幅快些，从1995年的2707.1亿元增到2005年的10951.3亿元，翻了近4倍。国内贷款和利用外资应构成农村基础设施建设的主要资金，可两者在这10年都没有太大变动。

(二)存在问题分析

1，资本市场不健全。我国资本市场不健全，不仅难以吸收国内民间资金，而且由于多年来形成的以政府投资为主的集中统一模式，加之社会团体的参与缺乏成熟的项目法人运行机制，造成农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金，实现投资主体的多元化。

2，资金来源渠道少，投融资渠道不畅。近年来，国家对农村基础设施建设的财政性资金投入保持稳定，非财政性资金逐年上升，但仍未能改变农村基础设施投融资来源单一的格局。因此，现有资金来源结构仍以国有资本为主，政府仍然是基础设施建设的投资主体和中介。农村基础设施直接投融资渠道过于狭窄，很少有农村基础设施项目的建设资金是通过直接投融资渠道获得的，项目所需资金主要来自银行贷款。

3，产权界定不明。目前，我国农村基础设施建设存在产权不明的局面。首先政府在农村基础设施建设中，仍是政企不分。作为投资主体，政府既是投资者，又是经营者。其次，在许多已明确规定竞争性项目由企业自主决策、自担风险，所需贷款由商业银行自主决定、自负盈亏时，政府仍按照行政指令决定，企业没有自主权。这是造成民间资金难以进入的重要原因。

三、农村基础设施投融资路径选择

农村基础设施按公共物品理论划分为纯公共物品和准公共物品。对于不同特性的农村基础设施，其投融资主体也不同。为了扩大基础设施投融资规模，提高投融资效率，以政府投资为主要向市场融资为主转变，明确不同公共产品的供给主体，各司其职，保证各自领域内农村公共产品的有效供给，以吸引更多的私人企业和民间资本进入农村基础设施领域。

(一)农村纯公共物品

对于农村纯公共物品，由于既没有竞争性也没有排他性，人人都可消费，所以，必须由代表公共利益的政府来承担投资主体，资金来源主要以政府财政拨款为主，配之以国内外贷款、债券和基金等。按照政府投资运作模式进行，即政府部门承担投资建设、经营管理和维护等责任，并负责还贷。当然，其权益归政府所有。但在投资的运作过程中，也要引进竞争机制。按照招投标制度进行操作，并尽量保证投资决策的科学性、规范性，提高投资效益，要遵循“公平优先，兼顾成效”的原则。

(--)农村准公共物品

农村准公共物品，兼有纯公共物品和私人物品的一些特征，可由政府和私人混合投资。对于具有公益性的部分，由于市场调节不能发挥作用，不可避免存在资金缺口，这要通过政府实施优惠政策或贴息来维持运营。投资主体可以是政府，也可以是国营企业、民营企业和外资企业等。政府适当介入，通过项目贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入。对于私人特征的部分，由企业充当建设主体。引入民间资金。通过市场竞争。提高农村基础设施建设的效率。可采取BOT模式、PPP模式等。关键要引入市场竞争机制，做到“谁投资、谁拥有、谁收益、谁负责”。

(三)农村私人物品

这类农村基础设施完全属于私人物品，属于纯经营性项目，可销售性高，具有完全盈利性，可通过全社会投资实现。投资主体可以是国营企业、民营企业、外资企业等。由于该项目有稳定的收入，建设资金完全可以由市场化运作来筹集，通过建立符合市场经济的价格和收费体制来吸引社会资金投入。为保证农村基础设施建设的质量和维护消费者的利益，政府要建立完善的法规制度，引入竞争机制，公开、公平、公正地招投标，防止垄断行为的发生。融资、建设、管理、运营等可以完全由投资方自行决策，投资方享有项目的所有者权益。在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到消费者、投资方和政府三方满意。