深化行政审批制度改革与构建江西省服务型地方政府

崔俊杰 章丹丹

【摘要】 对政审批制度改革的国际性趋向及中国审批制度改革成果、审批制度改革现状的分析,阐述了江西服务型地方政府的构建,提出了可行性的要举措。

【关键词】 行政审批制度;改革;服务型;地方政府

中国的行政审批制度创立于20世纪50年代初,是计划经济体制的产物。随着社会主义市场经济体制改革不断深入,政府权力不断向社会领域转移,传统的行政审批制度在很大程度上剥夺了市场微观经济主体的自主决策权,增加了市场交易成本,导致“行政审批失灵”。党的十六大提出,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,必须“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,减少和规范行政审批”。

一、行政审批制度改革的国际性趋向及我国审批制度改革成果

(一)行政审批制度改革的国际性趋向

从20世纪70年代开始,世界一些经济发达国家就开始着手对行政审批制度进行改革,并逐步形成一种国际性趋向。美国主要从加强市场调控力度,缩小审查核准的范围,简化审批程序,运用弹性审批的方法对行政审批进行改革。1978年美国政府通过了《民航放松管制法》,开始取消了航空领域的管制,部分取消了汽车运输、天然气领域的管制,大量取消了铁路和电信的管制。英国政府主要以“所有制开放”为契机对行政审批制度进行改革。1979年英国开始大规模私有化,全国许多产业包括电力、电讯、航空、钢铁等部门都进行了私有化改革,放松了包括外国资本在内的私有资本的进入审批限制,对涉及国企投资、价格、人事等方面的审批也自行取消。

(二)中国行政审批制度改革的大体进程

中国行政审批制度改革,随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化而渐进发展的,到目前为止,大体经历四个阶段。

1.计划经济时期(70年代末到80年代初)

第一阶段:从70年代末到80年代初。改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配,表现为政府行政系统内部的放权或收权。当需要“发挥地方积极性”时,就放权;当经济和社会发展出现某种不规范或秩序混乱时,便又收权,重新回复原先的体制和权力格局。这样循环往复,在传统计划经济下的审批制度圈子里徘徊。

第二阶段:是1983年～1991年。行政审批制度改革着重是下放权力,减少层次。这次改革提出了转变职能、下放权力、调整结构、精简人员、减少政府机关内部的行政层次;把直接管理企业的职能转移出去,把直接管钱、管物的职能放下去,使政府对企业由直接管理转向间接管理。

2.市场经济时期(1992年至今)

第一阶段:1992～1997年。这一时期行政审批制度改革侧重于经济领域。1993年3月,八届全国人大一次会议在北京召开。国务院秘书长罗干作关于国务院机构改革的说明中提出,要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体审批事务和对企业的直接管理。坚决把属于企业的权力放给企业,把应该由企业解决的问题,交由企业自己去解决,把许多投资项目由审批制逐步改为登记备案制。

第二阶段,从1998年至今。为行政审批制度改革广泛而深入开展阶段,在中央及地方的行政管理体制和机构改革中,要转变政府职能,实现政企、政事、政社分开,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,必须在精简机构和人员的同时,大力改革行政审批制度。

(三)中国行政审批制度改革的成果

1.大幅度削减了一批不合理的行政审批项目,审批项目过多过滥的状况明显改变,缩小了审批范围,使市场的调节作用加强。

2.严格规范了审批行为,优化了审批程序,使行政效率有所提高。针对审批程序复杂,审批内容、条件、标准等不明确、不公开,审批行为不规范的情况,审批方式的改革也成为改革的重要内容。许多地方在行政审批制度改革过程中大力推行电子政府,发展网上审批。还有许多地区和部门在行政审批制度改革过程中建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度,向社会公开审批事项的审批依据、审批条件、办理程序等基础性问题,并对办理时限做出承诺。

3.建立和完善了行政审批的法律制度,使行政审批制度改革步入法制化轨道。2004年7月,《行政许可法》颁布实施,这部法律既体现了行政审批制度改革的精神,吸收了多年来行政审批制度改革的成果,同时推动行政审批制度改革向法制化、规范化的良性轨道迈进了一大步。

二、江西省行政审批制度改革的现状分析

(一)江西省行政审批制度改革中存在的问题

1.没有处理好数量与质量的关系,缺乏统一的改革原则和标准。目前江西省的行政审批制度改革有一种倾向,就是以削减审批事项的多少为标准来衡量改革成绩,把削减审批事项当作改革的最终目标,似乎削减幅度越大,成绩就越大,忽视了数字背后的实质问题。

2.后续机制缺乏。当前江西许多地方没有建立起有效的事后监管制度和事后责任追究制度,致使有些审批项目取消以后,市场上出现管理混乱和无序经营的状态,以及出现重大责任事故无人负责和不了了之的现象。

3.多门审批没有得到有效解决。虽然各地市政府都建立了“行政服务中心” “一门式” “一站式”审批方式普遍运用,并没有彻底杜绝多头审批、多层审批、重复审批等现象。

4.整体推进不力,重点不突出。江西行政审批制度改革涉及面很广,在推进过程中既要注意形成整体效应,又要善于抓住重点。有的地市部门在改革中只改不革或只革那些于己没利的项目,这样造成市、县级各部门的改革流于形式,想尽办法搪塞上一级政府的检查。

5.缺乏科学、系统的理论指导。江西行政审批制度改革不配套,各行其是。各地政府没有把实践和理论相结合,从理论的高度上对其进行探索,这往往决定了改革只是停留在操作层面上,忽视了制度上的突破和创新。

(二)江西行政审批制度改革中存在问题的主要原因

1.传统行政执行体制的制约——体制因素。行政审批制度改革的体制性制约是由我国传统行政执行体制的一些主要特征决定。政府作为国家意志执行机构具有超强制性地位,政府的主要职能是对社会进行指导和管制,社会则屈从于政府,政府行政权力凌驾于社会权利之上,政府的权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约。在中国向社会主义市场经济转型的过程中,这种管制型行政建构很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行。

2.“官本位”、“权力本位”、“部门利益”思想——利益因素。“官本位”思想、“权力本位”思想和“部门利益”思想利益因素等在广大干部的头脑中根深蒂固,这也是造成改革中出现问题的主要原因。这种传统陈旧思想同我国交叉重迭的管理体制和落后的管理方式相结合,形成了一种“制度刚性”“利益刚性”,导致政府“权力部门化”和“部门权力个人化”、“个人权力利益化”的现象出现。

3.政府部门资金匮乏——资金因素。江西是一个经济发展相对落后的省份,政府的财政收入还相当有限,在这种资金匮乏的情况下,地方政府的某些部门就自己创收,把公共权力和公共服务机构变成商业化的运行。

4.配套机制不健全——机制因素。审批制度改革是一个系统工程,配套机制的完善是决定改革成功的关键,一个方面的缺失,往往导致整个审批制度改革流产。有些审批事项取消以后,应有相关的中介等非政府组织(NGO),来承担,政府只是起监管作用。江西省的中介组织发育还不成熟,功能不发达,自治能力差,很难使它们自觉地接受政府委托,提供行业服务、实行行业自律。

5.受传统观念影响——思想因素。从市场经济发展的要求来看,目前传统的审批制度已不再适应中国现阶段生产力发展的需要。传统的行政审批制度是传统体制下传统行政观念的体现,观念的转变直接影响着行政审批制度改革的力度和目标。江西行政审批制度的改革涉及许多单位和个人的权力,一旦让这些人放下手中的权力,必定会给一些长期占有权力利益的人带来许多的不适应。目前江西省在有的地方去掉的是一些没有用的审批,真正的要害项目还在手里。

三、江西省服务型地方政府的构建

服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。建设服务型政府,其实质就是要让政府由管理型向服务型转变,由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。服务型政府是一种崭新的政府治理模式,是新时期政府改革的必然选择。江西省地方政府作为政府体系中的重要组成部分,由于其所处的特殊地位,直接与群众相接触。搞好地方政府的改革,建立服务型地方政府可以更好地体现社会主义国家人民政府代表人民利益的性质,是整个政府改革中至关重要的一环。

相对于中央政府来说,江西地方政府以追求本地居民的社会福利最大化为目标,江西省地方政府主要行使“公共服务型”职能,即江西地方政府主要以提供地方性公共物品为主要内容的“公共服务型”职能定位。江西省近几年来在不断深化经济体制改革的同时,大力推进行政审批制度改革,深入贯彻实施《行政许可法》,使行政审批制度改革成为提高服务型政府效能的助推器,在构建服务型地方政府路径的同时,深化行政审批制度改革是重要举措。

1.在思想上要进一步提高认识。在改革中必须真正认识到 ,政府的权力是人民赋予的,绝不能“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”,严禁把国家权力变成部门和个人谋取私利的手段。

2.从数量上要彻底清理行政审批事项。对那些不符合政企分开和政事分开原则,妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以有效发挥作用的行政审批,要坚决予以取消。

3.在程序上要进一步规范行政审批。对于加强和规范行政管理确需保留的行政审批事项,要规范操作,简化程序,公开透明度,明确责、权、利,尽量避免随意性,制定严密的内部监督制约措施,充分发挥政府信息网络,社会、群众监督和新闻媒体的作用,建立规范的运行机制。

4.在监管上要加强监督和责任追究力度。要建立有效的行政审批责任追究制度,明确审批部门和审批人应负的责任,对于不监督或监督不力造成严重后果,利用审批权谋取私利的,要严肃追究相关责任人的责任。

参考文献

[1]李煜兴.革新行政审批制度[J].党政论坛.2002(8)

[2]寇炳灿,孔祥敬.《关于行政审批制度改革的动因和目标》.《中国行政管理》.2002(8)

[3]荣仕星.《关于我国行政审批制度改革的若干思考》.《中共中央党校学报》.2004(2)

[4]郭济.抓住有利时机,深化行政审批制度改革[J].中国行政管理.2002(8)