党内民主重在授权民主

舒泰峰

最关键的是授权阶段的民主,这个阶段的民主与其他方面相比显得不配套

6月29日下午,中共中央政治局就积极推进党内民主建设问题进行第十四次集体学习。

在建党88周年前夕,这样的集体学习耐人寻味。同一天的中央政治局会议审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,其中指出,“要扩大考核民主,强化党内外干部群众的参与和监督。”

而此前的5月22日,中共中央政治局召开会议,审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,专家解读说,这意味着今后除了行政官员,党的序列的干部也将面临问责。

一系列信号都显示,中央高层高度关注党内民主问题。

就推动党内民主的“路线图”和关键点,本刊采访了著名政治学者、中央党校党建教研部主任王长江和中央党校党建部教授蔡霞。

以“民主”破除“官主”

《瞭望东方周刊》:党内民主建设应当从哪个环节进行突破?

王长江:中国的党内民主已经进入了整体推进的阶段。

这就是说,不应该把民主看作一种简单的现象,一说民主好像就是选举,就是老百姓说了算,就是领导听听老百姓的意见,这些都是不全面的。真正的民主是一整套系统。

民主体现在各个环节。最基本的一点,授权的过程必须民主。

权力是老百姓的,但老百姓不可能直接当决策者,行使权力,因而必须有授权过程,有多数人把权力交给少数人的过程。

在授权环节,通过一定的程序,大众把权力交给掌权者,通常通过选举的方式进行。我们或许也可以用别的方式,但授权的程序必须民主。

这个权是老百姓给的,因而使用的时候也必须有老百姓的参与——既包括决策,也包括执行。这是第二个环节。

第三个环节,有了权不光是为大家服务的,也可能为自己服务,因此,权力行使的整个过程就要让大家看得到,接受老百姓的质疑,这是民主监督。

民主要在所有这些环节上去推进。应当说,我们的党内民主确实也在不断推进,比如干部推荐,比如权力运行透明化,比如舆论监督等。但是很重要的一点是,我们没有把党内民主当作整体来看待。

现在看来,最关键的是授权阶段的民主,这个阶段的民主与其他方面相比显得不配套。

目前,我们有的只是小范围内的民主,甚至有人说这是“官主”,官选官。很多地方都有公推公选,这比过去肯定有进步,但并不是所有人都参加,处级的推荐局级的,局级的推荐部级的,还有很大局限。这样的推荐,往往容易出现老好人,拉票、贿选也可能因之出现。这方面的民主如果不向前推进,其他环节很难继续前行。

我最想说的是,今后民主向前推进,最基本的一点是要整体推进;同时,整体里边最弱的就是授权阶段的民主,这相当于木桶效应里边那块最短的木板,需要赶紧提升起来。

29岁市长的事情为什么引起这么大争议,大家质疑的不是他有多年轻,而是他怎么当的。如果还是变相任命,再年轻又有什么意义呢?因此,关键不是授权给谁,而是怎么授权。这是最重要的。

我们老想解决授权给谁的问题。一说腐败,就想把最有道德的人选上来。这个思路不对,关键还是要让老百姓和普通党员来判断。

建议县以下直选

《瞭望东方周刊》:但是老百姓会不会判断错呢?

王长江:当然,老百姓也不是万能的,所以能选他上去还得有办法能把他弄下来。有授权也有收权。

我们现在为什么上去容易,下来难?比如有的村官竞选的时候什么都敢承诺,当选后什么都不兑现,但让他下台非常困难。

《瞭望东方周刊》:具体到操作,现阶段如果我们放开授权环节的民主,到哪个层级是合适的?

王长江:授权民主从整体上来说必须是彻底的,但是授权的方式的确需要考虑。有人说,既然老百姓、党员说了算,那么就各个层面都搞直选,在我国可能不能这么简单处理。但在和民众有直接利害关系的那些层面,应该由民众直接选。在村里、乡镇、县一级都应该如此。

我把县作为比较关键的一条线,真正把这个做扎实了,再往前就好走了。

仅有双规收权还不够

《瞭望东方周刊》:如果对党内民主进行一套制度设计,你有何建议?

蔡霞:党内民主应当是一套制度链,其逻辑前提是以党员的权利为主体,党员是党内的主人。实际的逻辑起点是党内选举,也即党内的授权制度,把权力授予领导机关和干部。授权后,有党内的权力的监督问题,其中实质性的问题,是党代表大会、党委会和纪检委三者之间的关系。

这个框架设置后,下来就是权力的运转机制。首先是党代表大会制度,它不能简单理解为开会,其中应当有党委报告工作制、党代表审议制、议案提出制度等。

这套制度设计应以党代表大会为核心,因为它是党内的权力机关。应由党员选出党代表,党代表大会来进行监督制约,交由党委会执行。

第二个是党委会的集体领导制度,当中应当有党委会的议事规则、表决规则,还有决策的责任追究制度等。接下来是党务公开,应该包括情况的通报,党员讨论党内事务以及党内监督制度。

最后一个机制,就是权力如何收回,即收权制度的安排。我们现在是选举制度不健全,收权制度几乎没有。现有的收权主要是退休和双规收权,不出问题不收权。

科学收权应实行任期制,没被选上去就应该下来,也不应该去别的位置去掌别的权。这是与选举相配套的。

其实选举解决了授权和收权两个问题。而在权力运转当中出现情况,如何终止他的权力?这就要有党内弹劾制度、党内罢免和撤换制度。

我们现在没有弹劾机制,罢免和撤换写进了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党党员权利保障条例》,谁有权力罢免,前者写的是党的地方各级委员会委员,而后者则规定党员有此权利。

选举就是授权,谁授权就应该由谁收权,这应该是党员的权利。

《瞭望东方周刊》:这套制度链看上去很完整,但是如何才能保证其落到实处?

蔡霞:我们长期以来形成了权力主导的结构。当权力意志大到可以控制民主,这个民主就变味了。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》,1995年就试行,2002年正式执行,但是目前带病提拔、用人上的潜规则依然存在。我们也有考评、集体投票,表面上看有一整套严密的程序,但是这套程序是自上而下的,自己运作,自己评价,自己控制结果。体现的是自上而下的权力意志。这种用人权上的民主就变成了有限放开,不是把党员的权利看作不可剥夺的,而是可听可不听。所以用人上的问题控制不了。

我想强调,制度的灵魂,关键在程序而不在于仅仅有选举。制度没有程序,就是个口号。而所有的程序设计都要保证党员权利的行使。(摘自《瞭望东方周刊》)