官本位缘于社会资源的金字塔控制结构

童大焕

贵州纳雍县为解决拆迁问题出了一纸文件:正、副科级干部或其直系亲属坚持不签拆迁协议的,免职;普通干部坚持不签拆迁协议的,停薪。原本在县里处于社会强势的科局级官员和普通公务员,转眼就变成了弱者,不能保护老百姓的同时也保护不了自己。该事件的始作俑者其实也是这个链条中的一个环节,没有人能保证自己永远处于强势。拆迁事件就像一面镜子,照见官本位的某种现实。

顾名思义,官本位就是把官衔当成一种核心的社会价值尺度去衡量个人价值并确立各自的地位。先有官员对国家和社会资源的超额、超强支配权力,后有社会官本位观念的形成。 因此,官本位其实就是权力本位,它是与市场本位、权利本位相对应的概念。在人类历史上,官本位的历史可谓漫长。如今在多数国家和地区,官本位已经逐渐被市场本位、公民权利和自由本位所分化、瓦解和取代,而当下之中国,市场本位、权利本位的价值观虽已确立,但与现实的距离,却可谓“路漫漫其修远兮”。在市场本位、权利本位没有真正确立之前,官本位除了传统意义上与普通公务员对应的“当官本位”(领导本位)之外,还存在一个官民对应意义上的官本位层次,这两个层面互为表里。

首先,是领导干部的缺乏制约的权力以至特权造就了国家工作人员(含党政公务员、事业单位和国有企业单位的管理人员)内部的官本位即领导本位。一旦投身公务员体系,许多人一生最大的追求几乎就是升官。不是国人天生有官瘾,实在是当官的好处太多。媒体披露公款吃喝、公款旅游、公车私用,每年耗费国孥九千亿元以上,基本上都是有实权的领导干部之所为,再加上各种灰色收入。所有这些,往往几倍、几十倍甚至上百倍于领导干部的工资。因为实权在握,享受到下级干部以及社会各界人士的精神按摩与追捧也最多。以其掌管和可支配、可交换的巨额社会资源看,也只有他们最有能力给自己的亲戚朋友带来各种好处,所谓“一人得道、鸡犬升天”。他们往往还能直接决定其下级的荣辱升迁以至富贵与贫穷。

其次,是社会资源的国家控制局面导致了官民对应意义上的官本位。在公务员内部,是大家都去争官;在全社会角度,是大家都去“当政府的人”,从而进入掌勺者的行列。每年都有千军万马去挤考公务员的独木桥,就是明证。政府不合适地掌握了太多的社会资源,导致从事财富创造的人所得甚少,而从事资源分配的人所得甚多。这就是官民对应意义上官本位的基本经济基础。

对中国社会是否存在“国富民穷”现象,学界存在不同看法,但是由于分配关系,财富过于向政府集中,却是一个值得严重关切的问题。对一国政府收入的计算,有直接法、间接法和支出法三种测算方法。按直接法计算的2007年中国政府的收入为10.16万亿元,包括税收47002亿元、预算内非税收入5691亿元、土地出让收入12763.5亿元、社保基金收入9656亿元、彩票公益金332.5亿元、预算外资金收入12331亿元、其他收入13824亿元。按间接法计算的中国政府的收入是10.28万亿元,按支出法则是10.86万亿元,三者相差都不大。根据这些计算结果,即使不考虑债务等收入,2007年中国政府收入也超过了10万亿元,比财政部公布的5.1万亿元的财政收入要整整高出一倍,占到全国年25万亿GDP的40%。 政府占有过多,民众占有的财富就少。据统计,在过去10年,我国劳动报酬占GDP的比重下降了13个百分点左右,工资占GDP比重下降了5个百分点左右。其中,居民的财产收入自1996年以来在绝对额上停滞不前。

世界上多数国家和地区,特别是发达国家和地区的政府财政收入或许在绝对数值上比中国多,然而,人家基本是“取之于民用之于民”,财政都用在正道上了。反观中国,这些年来财政收入用于公共服务的比重虽有提高,但有相当一部分还是被政府和官员自身消耗掉和浪费掉了。2008年,中国社会保障支出占中央政府的比重为7.5%,而德国超过55%,美国超过30%。

这就难怪在我们这里,有那么多人想当干部,不能成为领导干部,也要进入干部行列。

没有证据表明中国历史上的官本位现象比今天更严重。相反的证据则从两个方面得到印证,一是官民比即财政供养人数和国家人口数量比,我国西汉时期是 1∶7945;唐高宗时期1∶3927;元成宗时期1∶2613;清康熙时期1∶911;新中国成立时期1∶600;2006年底则为史无前例的 1:26。二是中国历史上政府垄断社会资源的领域和行业都较少,但是今天,市场的资源性行政垄断局面已经高度形成。据《瞭望》新闻周刊的报道,2008年,石油、电力、电信、烟草等垄断行业的员工不到全国职工人数的8%,但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右(比2005年的55%又高出五个百分点)。行业之间的收入差距达到5-10倍。

当政府和行政垄断企业掌握着大部分的社会资源的时候,官本位就是一个必然的现象。它不仅成为一个观念问题,更影响到国民素质和生产力水平的提高,以及民主法治的建设。因为政府和行政垄断企业掌握着社会绝大部分资源,社会最大的得利者将是掌勺分配者而不是财富创造者,进入掌勺者行列的公务员,名义上都是公开招聘的,但地球人都知道,许多时候考不考得上并不完全取决于考试成绩,有能力不如有背景。人的聪明才智并不集中于创造,它势必导致国民素质和生产力水平的下降,且难免腐败与低效。另一方面,正如著名经济学家陈志武先生所言,民间富有是自由、民主、法治的基础。国富民穷必然迫使老百姓为了生存而求着政府。饭碗控制在政府官员手里,民权与法治只好让位于权力。有些地方甚至连土地权利、房屋权利都不完全掌握在自己手里。

消除官本位现象,靠的是取消特权,增加财政和权力的透明度,同时实行权力法定,钳制住官员向下无边界的权力,尤其要铲除全社会的官本位土壤,保障公民权利和自由,把资源配置的权力还给市场,大幅度降低权力含金量,改变社会资源由权力全面控制的金字塔结构(权力越大,控制资源越多),使公共权力真正服务于社会,而不是支配社会。