行政三分制在中国不具备可行性

邓聿文

六年前,深圳市曾雄心勃勃地提出“行政三分制”改革,结果却不了了之。六年后,深圳在上报给国家的综合配套改革试验区的方案中,再次提出“行政三分制”改革,并把它作为行政改革的主要内容。

鉴于深圳的综改方案已获国务院批准,“行政三分制”亦有可能成为今后全国行政机构尤其是地方政府效法的榜样,但我认为“行政三分制”在中国推行的可能性很小。

权力过于集中已见弊端

所谓“行政三分制”,是指将政府职能部门按照大行业、大系统分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门。按照改革者的设想,重大决策如相关法规、政策、办法主要由决策部门制定,执行部门则按法规、政策、办法来运作,它和决策部门之间是一种合同关系,两者形成一种纵向的制约关系。监督部门作为比决策和执行部门高一级别的部门,主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督,它和前两者又形成一种横向的制衡关系。

这个设想旨在通过合理分解权力,实现权力的科学配置,从而使决策更民主、科学,执行更透明、公正,监督更有效、有力;并达到防止公职人员滥用权力的目的。因此,它不能说不好。

目前,中国多数政府部门集决策权、执行权、监督权于一体,权力过于集中,容易产生权力滥用、暗箱操作、权钱交易等腐败现象。这是造成政府施政既缺乏效率同时又缺乏公平和公正的重要原因。

但是,好的设想不一定能变成现实,“行政三分制”改革因缺乏法治基础,以及本身内在的缺陷决定了它不可能在中国“生根开花”,即使能够落地,也会产生变异,与改革者的初衷相去甚远。

缺乏香港的法治基础

据说深圳的此项改革是参照了英国、新加坡,特别是香港的经验而作出的。香港政府的架构是一种三级体制,即特首、十几个决策局以及60多个执行机构,决策局和执行部门是分开的。

香港政府的高效率和负责任固然有赖于这套体制,但是,如果没看到这套体制背后还有完备的法治环境和强大的舆论监督,则是没看到问题的根本。而深圳乃至整个中国,恰恰缺少的就是这一前提。

行政权力过于集中固然会导致内部无法有效监督,从而造成滥权和腐败,但中国的根本问题主要在于外部力量不能有效约束行政权力。如果人民(具体表现为人大)、舆论和司法事实上无法监督和问责官员,仅凭行政系统自身的内部分权制衡,很难指望目标和利益一致的部门内部相互制约能够起到真正约束权力的效果。

严格说来,中国的政府部门都没有决策权,充其量有个政策建议权。因为真正起决策作用的是党的常委会,一切重大方针战略和主要的政策措施都出自那儿。政府部门不过是执行常委会的决定而已。

在这样一种体制下,即使按照“行政三分制”的构想,实行了决策部门和执行部门的相对独立,那些决策部门也是个“傀儡”,因为它不可能做出与常委会意志相左的决策来。

而就监督部门来说,它只能监督执行部门是否忠实地履行了职责,至于决策本身的错误与否,它是无权监督的。何况,谁又来监督权力过大的监督部门?

官员的“含金量”是裁员的障碍

与此同时,实行“行政三分制”必然要将现在的政府部门裁减一大半,这就涉及到官员的安置问题。西方国家的做法是,将因政府改革而分流的官员安排到“第三部门”,和改革前相比,这些“下岗”官员的工作内容不会有太大变化,个人利益受损较小。

中国官员的“含金量”远比西方国家大得多,在人人向往做公务员的时候,谁又愿意被裁下来?因此,裁减的部门和官员过少,起不到改革的作用;裁减的部门和人员过多,肯定会遭到官员们的抵制。事实上,深圳六年前的这项改革之所以胎死腹中,原因就在于此。

深圳冀凭“行政三分制”的改革重塑“改革先锋”的光环,这个愿望可以理解。但在中国,政府体制创新必然涉及到政府与党、政府与人大、党与人大的关系问题。如果不在这些问题上取得突破,只局限于行政系统内部的变革,充其量是一种枝节的修补。

虽然这种修补也值得肯定,或在深圳独特的环境下,还能够取得一定效果;但也仅此而已,在全国推广则不具备可行性。

(摘自《思想理论动态参阅》)