浅议火灾事故认定行为的可诉性

韩　兴　高建伟　李华乐

摘要对火灾事故认定行为是否能提起行政诉讼,在理论和实践中有两种截然不同的观点。本文分析了两种观点的差异,最后认为火灾事故认定行为属于具体行政行为,可以提起行政诉讼。

关键词火灾事故认定行政诉讼可诉性

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-096-02

火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后,根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系,以及其行为在火灾事故中所起的作用而做出的结论。当事人如果对此认定结论不服能否提起行政诉讼呢?

一、问题的提出

2006年6月20日凌晨,某县农贸铺面发生火灾,将原告承包在内的五间铺面烧毁。县公安消防大队于2006年7月23日分别做出火灾原因认定书和火灾事故责任书,认定火灾是原告承包铺面里的床头长明灯烤燃蚊帐蔓延而引起,原告对该起火灾负直接责任。原告不服上述两份认定,向上一级公安消防部门提出重新认定的申请,上一级公安消防部门接到申请后做出重新认定,维持了县公安消防大队的认定结论。原告认为,县公安消防大队做出的火灾原因和火灾事故责任的认定,事实不清,证据不足,违反程序,遂依法向县人民法院提起行政诉讼,请求法院予以撤销两份认定书。

于是引发了一个令人深思的法律问题:当事人认为火灾事故认定结论不正确或者对认定结论有异议,能否对公安消防机构的火灾事故认定行为提起行政诉讼呢?法院该不该受理呢?

二、理论与实践现状

(一)学界的观点

就笔者目前收集到的资料,涉及到火灾事故责任认定是否可诉的问题,基本分为两种观点,一种认为该认定行为是具体行政行为,可对此提起行政诉讼;另一种观点则认为,该行为不具有具体行政行为的特征,不能用行政诉讼的方式进行审查。在以上两种观点中,以支持火灾事故责任认定行为具有可诉性的观点居多。

(二)司法实践现状

对公安消防机构就火灾原因、火灾事故责任做出的认定能否提起行政诉讼,由于《中华人民共和国消防法》没有明确规定,因而在行政审判实践中也有两种不同的意见和看法,第一种意见将其纳入行政诉讼的受案范围,第二种意见认为其不是可诉的具体行政行为,不是行政诉讼法调整的范围,对该行为提起行政诉讼法院应不予受理。如武汉市家华家具有限公司不服武汉市公安局消防处做出的《火灾原因、事故责任重新认定书》,向武汉市江汉区人民法院提起行政诉讼,要求撤销上述认定书,武汉市江汉区人民法院做出(1999)汉行初字第26号行政判决书认定,上述火灾原因、事故责任重新认定行为系具体行政行为,属于人民法院的受案范围。又如,辽宁省高级人民法院与辽宁省消防局经协商后,于2002年9月28日做出明确规定,将公安消防机构做出的火灾原因和火灾事故责任认定纳入行政诉讼收案范围,但实行复议前置。

而在贵州云岩的一起案件中,法院通过终审判决撤销公安机关做出的《火灾事故责任认定决定书》后,又通过审判监督程序,依据上述公安部公复字(2000)3号文件,再审驳回了当事人的起诉。宁夏盐池县法院审理该自治区首起涉及火灾事故责任认定的行政案件,则当庭驳回原告诉讼请求。

三、火灾事故责任认定具有可诉性

(一)火灾事故责任认定行为是一种行政行为

有人认为,火灾事故责任认定属于技术鉴定,不具有行政行为的属性。但事实上,公安消防机构对火灾事故责任所作的认定与技术鉴定是有着本质区别的。技术鉴定是鉴定人运用专门知识或技能,对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。而火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后,根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系,以及其行为在火灾事故中所起的作用而做出的结论。《消防法》第四条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”,依此授权,公安消防机构具备了行政主体资格。依据《消防法》第五十一条之规定,火灾事故发生后,公安消防机构应当根据火灾原因、火灾损失等调查情况,查明火灾事故责任,因此进行火灾事故责任认定是公安消防机构的法定职责。所以,火灾事故责任认定是行政主体履行法定职责的行为,是一种行政行为,而不是技术鉴定。

(二)火灾事故责任认定行为属于具体行政行为

第一,具体行政行为必须是行政主体做出的。这里的行政主体既包括行政机关,也包括法律法规授权的组织,还包括行政机关委托的组织或者个人。公安消防机构是处理火灾事故的主管机关,《消防法》第五十一条规定,火灾扑灭后,公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场,负责调查火灾原因,统计火灾损失。这一规定表明,调查火灾原因、认定火灾事故责任既是公安消防机构的职责,又是公安消防机构的职权,其他任何机关和个人都无此项权力。

第二,行为是行政主体行使行政职权的行为。也就是说,行为与行政职权相联系,其必须发生在行政主体在行政管理活动中行使职权时。认定火灾事故责任只能发生在公安消防机构处理火灾事故过程中。

第三,行为对象的特定性。行为是针对特定的人或特定的具体事项做出的只能适用一次的行为。它与抽象行政行为不同,抽象行政行为是对未来而的具有普遍约束力的行为,它的对象不具有特定性,且是可以反复多次适用的行为。火灾事故责任认定行为的对象具有特定性,只能对某一具体火灾事故进行。

第四,行为是行政主体单方决定的。即行为的做出不取决于当事人的意志,而是依据行政主体的单方意思表示。从责任认定行为的做出看,它是公安消防机构在火灾事故发生后,对事故现场进行勘察、鉴定、依据公安部《火灾事故调查规定》单方做出的法律性结论,并非纯专业技术性问题。

第五,行为产生法律后果。具体行政行为一经做出,即直接影响到相对人的权利义务和法律地位。这种权利义务关系既有行政法上的权利义务,也有民法上的权利义务,甚至还有可能产生刑法上的权利义务。火灾事故鉴定结论一经做出,即具有约束力、确定力和执行力,产生相应的法律后果,如《消防法》规定,对当事人因过失引起火灾,处十日以上十五日以下拘留,可以并处伍佰元以下罚款等行政处罚;对他人人身、公私财产造成损害的,还应承担民事赔偿责任;若发生重大火灾事故,造成他人重伤、死亡或者使公私财产造成重大损失、构成犯罪的,依照《刑法》的有关规定,追究刑事责任。

上述分析及法律的规定表明,公安消防机构对火灾事故责任认定后,火灾事故的当事人即处于公安消防机构的行政管理之下,并要承担相应的法律后果,因而火灾事故责任认定行为属于具体行政行为。

(三)法律依据

首先,从《行政诉讼法》第十一条的规定可以看出,只要行政行为涉及到相对人的人身权、财产权的,均属行政诉讼受案范围。而《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范围的四种情形中,并未包括灾事故责任认定,这表明了火灾认定未排除在司法审查范围外,即对火灾事故认定不服可以向人民法院提起行政诉讼。

其次,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(四)项规定,人民法院不受理对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第五条规定,行政诉讼法第十二条第(四)项中的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。2000年3月20日公安部公复字(2000)3号《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》将火灾原因认定、火灾事故责任认定列为不属于行政诉讼法规定的受案范围。这一批复是无效的,因为公安部的批复属于部门规章,并不是法律,以部门规章去限制公民的诉讼权利是没有依据的,也违反上述法律及司法解释的规定。所以还应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《解释》的有关规定,将火灾事故认定行为纳入可诉行政行为的范围。

从构建和谐社会的大的政治背景来看,也应给予相对人司法救济的途径,让行政机关与相对人在法庭上充分展示证据,讲事实摆道理,以理服人,减少上访人次,维护社会稳定是有利的。如果不给当事一个讲理的机会,可能会引发新的社会问题,就不利于社会团结和谐。

综上所述,公安消防机关对火灾事故责任所做的认定书具有行政可诉性,当事人对火灾事故责任认定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼,人民法院应当予以受理。但可以对火灾事故责任认定行为可以提起行政诉讼,并不意味着法院可以对该认定行为进行全面的审查。因火灾事故责任认定行为涉及到对于火灾事故发生的因果关系等专业性问题,对其进行司法审查的方式与对具体行政行为进行司法审查的方式应有所不同,审查的方式主要应当时对公安机关做出认定行为程序的审查,对火灾事故责任认定判断的专业性问题,具有因果关系等问题,法院应当尊重公安消防机关基于专业知识做出的最终的结论。

参考文献:

[1]巫朝鸿.火灾事故责任认定书的行政可诉性.中国法院网.

[2]火灾事故责任认定行为性质及可诉性分析.汉法网.

[3]朱桂前.火灾事故责任认定是可诉行政行为.中国法院网.