保险行业协会自律监管法律问题研究

杨　晶

摘要 保险业以特定风险为经营对象,在社会经济发展中起着 “经济助推器”和“社会稳定器”的作用。因此世界各国均对保险业进行一定程度的监管,形成了政府监管,保险行业协会自律和保险企业内部控制的监管体系。但是,我国目前保险行业协会自律监管在监管体系中的地位不明、独立性差,严重影响自律监管作用的发挥。所以本文试图对其与政府监管的关系进行着重研究,以求保险行业协会监管权限得到合理界定,管理权得以有效行使。

关键词 保险行业协会 自律监管 管理权

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-087-02

为了适应市场经济发展的需求,我国对经济体制和政治体制进行不断深化改革,在改革过程中政府职能逐渐转变,由直接监管变为间接监管,减少对市场经济的直接干预。这就为保险行业协会提供了广阔的发展空间,使其享有一定的监管职能。但是我国保险行业协会的产生与国外不同,不是自下而上,应市场需求而产生,而是自上而下的方式产生,政府在保险行业协会产生的过程中起了主导作用。此种产生方式与我国当时市场经济发展程度不高相适应,但是随着市场经济进一步发展,政府的这种主导作用使得保险行业协会形同虚设,成为变相的政府部门,其功能得不到有效发挥。行业协会功能有哪些,如何加强保险行业协会的独立自主性,在保险监管体系中应处于什么样的地位,下面本文将对这些问题加以系统阐述。

一、保险行业协会的功能

保险行业协会是由保险行业中的经营者在自愿的基础上组成并依法成立的,以谋取和增进全体会员的共同利益,协调保险市场竞争、提高保险技术, 谋求保险同业共同发展为目的自律性民间社团组织。它对规范保险市场发挥的功能主要有:

(一)自律功能

保险行业协会为了避免各保险人之间的过度竞争,促进依法合规经营,建立公正、合理、平等的竞争秩序,提高保险业整体经营管理水平,维护金融稳定和安全,通过相互协商而制定的各保险人都必须遵照执行的制度、措施,实行自我约束自我管理的功能。具体包括保险行业规划、规章与标准的制订、对本行业运行的监管、对违反自律的成员的处罚等。

(二)协调功能

协调会员与客户之间以及协会会员之间的关系,若客户对会员进行投诉或会员之间发生纠纷,应通过行业协会专门的纠纷解决机构及时有效对其做出处理,从而构建起和谐的保险市场秩序。

(三)服务功能

服务职能集中体现在保险行业协会发挥中介组织的桥梁和纽带作用时,及时向有关部门反映业界的共同要求,以使国家制定的方针政策更加有益于保险业,并将有关部门的政策法规向业内人士转达,最大限度的维护保险协会会员的共同利益。主要表现为行业协会为政府和企业提供信息、调研、咨询、交流、培训、宣传等各项服务。

(四)监管助手功能

可以协助保监会维护保险市场秩序,监督会员公司自觉遵守国家法律、法规和政策,履行行业自律公约,规范业务活动等等。

上述五项功能中服务功能是保险行业协会最为基础的功能,它是每个保险公司入会的直接动力;自律功能是核心,它是保险行业协会的应有之意;协调功能和监管助手的功能是保险行业协会不可或缺的辅助功能。

二、保险行业协会自律监管的合理性

(一)市场经济发展到一定程度的必然产物

保险行业协会自律机制的产生,归根结底是由保险市场需求决定的。市场经济以自由竞争为其配置资源的基本形式,市场参与者越多,市场机制作用发挥得就越充分,市场资源得到高效的配置。但是在竞争的过程中,一些保险企业为了获得高额的利润,抢占保险市场,采取一些不正当的竞争手段,如欺诈,恶意降低保险费率,此外在加上保险市场信息不对称导致的保险市场过度竞争,这些都使保险市场秩序遭到严重破坏,保险人经营蒙受巨大的损失。因此为了避免过度竞争带来的恶性后果,保险人希望通过一个代表自己利益的组织制定共同的制度、措施,规范各保险人的行为,协调保险人之间的关系,保证保险业的平稳发展,追求自我利益的整体保护和行业整体利益的最大化,于是保险行业协会应运而生。

(二)建设民主法治社会的必然要求

法治的立足之地在于控权,控权的有效办法是权力分立和以权制权。保险行业协会对权力分立所起的作用表现为保险行业协会享有政府让渡的部分公共管理权力,克服了政府直接干预微观经济事务而产生的不利后果,打破监管权力一元化的格局。权力制衡体现在保险协会代表全行业集中行使行业协会管理权,这就改变了单个保险人跟国家对峙时力量单薄的状态,会员可以通过保险协会向国家表达自己的意志,由于此意志代表了多数人的诉求而且这种诉求往往是社会发展需求的体现,因此国家在制定政策法规时一定会反复斟酌,以求制定出能代表大多数人利益的法律政策,满足经济发展的需要,这在一定程度上实现了企业在经济决策的参与权,有效地抵御国家行政权的干预,从而对政府形成有力的监督。

(三)保险行业协会自律监管具有政府监管无可比拟的优势

1.降低监管成本,提高监管效率

首先从立法上看,国家机关立法周期长,需要遵守严格的立法程序,立法过程需耗费大量的人力、物力和财力。而且为了维护法律的权威性,其一旦生效,就不能随意修改和废止。相比之下,行业协会制定的行业规章可以随着保险市场变化而变化,规章的通过只需保险会员协商一致即可。其次从守法上看,保险协会会员参与规章的制定过程,充分表达了自己的利益需求,行业规章是全体会员共同一致的意思表示,这表明保险人自愿受规章的制约,规章较法律政策更容易被保险人接受。由此可见行业规章更加贴近保险人,易于被遵守。最后从执法上看,当保险人违反行业规章时,保险行业协会的相关部门可以采取灵活多样的处罚措施,如开除会籍,联合抵制等,这些措施会使保险企业的名誉受损,在行业中无法立足。行业规章虽没有法律的强制力,但其对违反规约行为的打击毫不逊色于法律。

2.以维护行业协会成员的共同利益,建立公平竞争行业秩序为宗旨

政府监管是以维护社会公共利益为己任, 由国家机关对保险人及保险市场进行宏观监督管理, 在社会安全的基础上促进保险人盈利;行业自律是整个保险业的自我约束和管制,它的目标是为了防止各保险人之间的过度竞争,提高保险业整体经营管理水平和安全,该目标是从行业利益及保险业发展的角度出发。

3解决市场失灵和政府失灵的有效方法

保险行业协会是在市场竞争中出现的,独立于政府和企业之外的“第三极”力量。它不以个别企业利润最大化为目标,亦不受政府身份、目标多元化的影响,能够站在全行业的高度,以长远的眼光制定行业规则,解决业内问题,很大程度上解决了政府失灵和市场失灵的问题。

三、保险行业协会在保险监管体系中的地位

由于我国保险行业协会是在政府大力倡导下产生的,政府在行业协会产生初提供了一定的经费支持,这造成了保险行业协会对政府很强的依附性,这必然使得保险行业协会偏重于为政府服务,和政府部门的关系过于密切,这必然导致保险行业协会没有充分代表保险行业利益,其对政府权力制约的功能没有得到有效的发挥,最终造成保险协会缺乏威信,不被行业内部企业信任的局面。所以我们应理清保险行业协会同保监会的关系,这是正确解决其他问题的前提。

(一)独立的社会团体法人

保险协会不是政府部门,而是行业内的自律组织。首先,保险协会有自己的财产,该财产主要来源于会员缴纳的会费,而不是财政拨款。其次,保险协会有独立的组织机构,该机构不隶属于任何国家行政机关。再次,保险协会对本行业经营活动的问题独立做出决策,在不违反法律法规和公共利益的情况下,不受任何国家机关的干预。

(二)保险监管体系的重要组成部分

一方面行业自律监管的标准往往高于他律,它保障他律规则的效力并影响他律规则的发展,例如一些行业规章经过长期实践成为为整个行业的行业惯例,最终得到国家的认可,具有法律的效力。另一方面保险自律监管是他律监管的有益补充。保险行业协会监管成本低监管效率高,而且一定程度上还可以制约政府对经济的不当干预,保护自由竞争基础上的市场经济运行机制。

(三)行政监管的监管对象

尽管行业协会能够弥补市场和政府的不足,它也不可能是万能的。自律监管应当始终在政府监管之下存在和发挥作用,须接受他律的约束和控制,这就要求保险行业在制定规章措施时,必须以行政监管的内容和法律法规为约束条件,形成行政监管条件下有本行业特色的自律,在确保保险利益的同时,兼顾被保险人利益,力求整个保险业的平衡发展。

(四)与行政监管的合作关系

自律监管不能脱离国家和市场而封闭式地独立生存和发展,他律离开自律会使市场自由活动空间减少变得死板无生机,所以必须在国家,保险行业协会,市场之间建立良性互动关系,使得国家、社会中介组织和市场三者间彼此推动、相互促进,各自监管的优势相得益彰,这样 “它们各自的失灵才会得到其他领域的弥补,而不会因为各种失灵之间发生系统反馈放大,导致全社会的失序和解体”。总之保险行业自律监管与行政监管二者是互相联系, 互相补充, 共同构成了保险业监督管理体系。

四、保险行业自律监管权实现的构想

(一)加快行业协会法律体系建设

我国目前没有对社会团体进行全面的、整体性的立法,只有国务院的行政法规《社团登一记管理条例》涉及到政府对社团登记的管理内容。法律的有效实施以法律的制定为前提,所以应加快行业协会法律体系的建设。该体系的构成要素是调整行业协会的规范性文件,在纵向上是多层次的,既包括行业协会管理的基本法律,还包括行业协会管理的法规、规章等;在横向上是门类齐全的,包括对各个行业协会管理方面的规范性文件。

(二)健全保险行业协会组织机构

保险行业协会的组织机构建设是至关重要的, 没有强有力的组织机构, 行业协会工作就不可能有效开展。保险行业协会专职机构的设置要规范统一化,一般情况下理事会应下设两个主要机构。一是专业委员会。可根据实际情况设3-5个专业委员会, 这些专业委员会是虚设机构, 采取例会制度, 人员兼职化;二是秘书处。一般下设3-5个专业部门, 这些部门均是常设专职机构, 人员专职化。理事会是保险行业协会的最高决策机构,负责制定协会的方针、政策, 并对重大问题做出决策。秘书处是保险行业协会的常设专职机构, 在理事会领导下负责协会日常工作。

(三)明确保险行业协会管理权范围

首先应明确保险行业自律监管与国家监管的权力划分标准。此标准就是公共利益标准和法律除外标准。即凡是涉及到全社会利益的事项以及法律规定应不得由保险行业协会监管的事项外,此外其他一切事项均可由保险行业协会自律监管。其具体活动空间会随着市场的发展和实践的需要而不断拓展,因此立法对行业协会的职能不必规定过细,可以考虑作一些引导性的规定即可。我国可以借鉴发达国家保险监管的经验,将偿付能力监管作为行政监管的核心,保险行业协会对市场行为进行监管。如投资比例的确定、从业人员的资格认证、准入资格资质审核等。

(四)对保险行业协会进行必要的监管

权力天生就存在被滥用的可能,若不对其进行限制,势必会使他人合法权利遭到侵害。保险行业协会在自我管理,自我控制的过程中享有一定的监管权力,这种权力和其他权力一样存在被滥用的可能。而且由于保险行业协会在本质上仍是一个自利性组织,当行业利益与社会利益发生冲突,社会利益就可能受到侵害。由此看来有必要对保险行业协会自律监管权进行一定的限制和制约,在自律失效的情况下,借助他律机制对保险行业的行为进行校正,使其行为在法律的轨道内活动,维护社会公共利益,建立良好的市场竞争秩序。

综上,单一的市场机制,政府监管机制,行业协会自律机制都不足以达到保护社会利益,维护社会秩序,促进市场繁荣发展的目的,三者均存在固有的缺陷,而且单凭自身的力量是无法克服这些缺陷的。只有在三者密切配合的基础上,才能使各自的优势得以发挥,劣势得以弥补,最终达到市场资源得到有效配置,各种利益主体的需求得到最大限度的满足的目的。

参考文献:

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