当前检察机关诉讼监督权的配置及其问题

潘文娣　邓洪涛

摘要:根据《人民检察院刑事诉讼规则》,结合工作实践,分别从侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督等方面对当前检察机关执法司法监督权进行分解,从公正、效率等角度分析检察监督权配置模式在刑事诉讼过程中的意义和存在的问题,提出相关意见和建议。

关键词:检察机关;诉讼监督权;司法监督权

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0214-02

1.侦查监督权。(1)立案监督由批捕部门、公诉部门和控申部门行使。其中人民检察院发现公安应当立案而不立案的,由批捕部门监督;当事人控告公安不立案的,由控申部门与批捕部门联合监督;公安不应立案而立案的,批捕和公诉部门发现后,均可监督。(2)对侦查活动、侦查措施和侦查机关强制措施的监督由批捕、公诉部门行使。(3)对侦查羁押期限和侦查办案期限的监督由监所检察部门行使。

2.刑事审判监督权。(1)对法庭审判过程的监督由公诉部门行使。(2)对审判期限的监督由监所检察部门行使。(3)对生效裁判的监督由公诉部门或者二审监督部门行使。当事方对生效裁判提出申诉的,视不同情况先由控申部门、监所检察部门和公诉部门办理,需要抗诉的,仍由公诉部门行使。(4)对减刑、假释裁定的监督未明确行使部门,实践中交由监所检察部门行使。

3.刑事执行监督权。《规则》没有明确各项监督权的行使部门,只是规定了监督的具体事项:(1)无罪和免除刑事处罚之判决、罚金、没收财产、剥夺政治权利、管制、拘役、缓刑和死刑的执行。(2)看守所收押、监管、释放、交付执行嫌疑人、被告人的活动。(3)监狱、未成年犯管教所、拘役所收押罪犯的活动。(4)执行机关的狱政管理教育改造活动。(5)对罪犯暂于监外执行的决定。(6)监狱、未成年犯管教所、拘役所、看守所释放罪犯或在押人员的活动。(7)法院交付执行等其他与执行有关的职权活动。

从实践来看,上述第2～7点以及对减刑、假释裁定的监督均由监所检察部门或者专门的派出检察院行使;自社区矫正制度实施以来,第1点中对暂于监外执行、剥夺政治权利、管制、拘役和缓刑的监督也由监所检察部门行使。

4.其他监督权。刑检监督权中,公安对不批捕提出的复议由批捕部门办理;公安对不起诉提出的复议由公诉部门办理,当事人对不起诉提出的申诉未确定办理部门,实践中由控申部门办理;对自侦部门立案活动、侦查活动的监督由批捕、公诉部门行使;对其侦查羁押期限和办案期限的监督由监所检察部门行使。民事和行政诉讼监督权由民行检察部门行使,劳动教养监督权由劳教检察处行使。

(一)侦查、审判监督权应否与批捕、公诉权合并配置

对当前执法司法监督权配置现状争议最大的是侦查监督权与审判监督权的配置问题。目前侦查监督权与审判监督权在配置上具有两个特点:一是权力由多个部门配合行使,二是批捕和公诉部门实行刑事司法权与执法司法监督权的合并行使。对此,不少人首先质疑监督权和司法权合并行使的公正性,认为公诉人既起诉案件同时又监督法官会影响司法独立,进而成为法官上的法官,就是这种观点的集大成者。但是从世界各国对检察权的配置来看,其实多数国家都赋予了检察机关一定的监督权力,包括对侦查的监督,对审判的监督,甚至还包括对行政执法的监督,只是在不同的国家监督的侧重点和范围有所不同,例如法国、俄罗斯等[1]。联合国《关于检察官作用的准则》第11条也规定,检察官要“在调查犯罪、监督调查的合法性,监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。”

有观点认为,从有利于检察职权得到更好履行的角度来看,应该将侦查监督职能与审判监督职能从批捕和公诉部门中剥离出来,剥离后的批捕和公诉部门合并成立“公诉局”,所有的诉讼监督权则统一交由“诉讼监督局”行使[2]。前面我们谈到过,分工并不总是能带来工作效益的总体提高,因此执法司法监督权与刑事司法权是分还是合,关键要看哪种配置更加有利于总体的工作效益。

侦查、审判监督权与批捕、公诉权合并行使的最大优势在于快捷、方便,投入小:(1)由于批捕人员要审查侦查卷宗,公诉人不但要审查侦查卷宗,还要直接参与法院审判,因此他们对于侦查和审判中的违法情况,能够直接接触与了解,在获取违法信息方面,他们的成本可以归零。(2)由批捕、公诉人直接提出纠正违法意见,比之由专门的监督人员进行监督会更加及时和快捷,一般情况下效果也更好。因为他们是检察机关获取侦查、审判违法信息的第一人,而如果由专门人员进行监督,势必要发生信息的传递,这一传递过程一方面要投入成本,另一方面也要消耗时间。比如在审查批捕过程中发现强制措施或者某侦查措施违法、不当,批捕人员直接向其提出纠正意见,就能及时确保诉讼的正常进行。(3)专门人员对违法信息的审查判断一方面重复了批捕和公诉人对信息的判断过程,有浪费之嫌,另一方面也要消耗时间。(4)专门人员对批捕、公诉人的沟通和反馈,以及两者意见不一情况下的协调都将产生新的耗费。

但是侦查、审判监督权与批捕、公诉权合并行使无法解决以下问题:

1.由当事人控告、申诉引发的监督,交给批捕、公诉人行使并不利于效益。因为这种信息是由当事人通过控申部门传递到检察机关的,批捕、公诉人如果要办理,就必须开展新的审查工作,这与专门人员开展审查相比,成本是一样的,但是批捕、公诉人不仅仅负有侦查、审判监督的职能,他的专门素质和能力也主要不是用来履行侦查、审判职能的,此外,当事人的控告和申诉很可能产生其后的息诉罢访问题,这会牵扯批捕、公诉人更多的精力,而如果一项监督工作需要批捕、公诉人付出额外的时间和精力来开展,以至于可能影响到批捕、公诉职能的履行节奏,那么总体上讲就是不效益的。从实际情况来看,批捕、公诉人无法直接掌握的违法情况,也都是另辟蹊径来开展监督的,例如刑事诉讼规则把对侦查羁押的监督配置给监所检察部门来行使,对当事人控告引发的立案监督和再审监督,则先由控申部门或监所检察部门行使。

2.侦查、审判监督权与批捕、公诉权合并行使有时也不利于保障监督的实际效果。所谓监督的实际效果,是指被监督者根据监督者的意图纠正自身违法行为的纠正程度,纠正的力度越大,那么表明监督的实效越明显。由于监督者不能代替被监督者履行其职权行为,所以要增加监督实效,监督者只能通过各种沟通方式去促使和影响被监督者。有时候由于被监督者的抵触,这种后续工作需要占据更多的时间和精力。例如,对于提出纠正意见后,被监督者不反馈、不纠正或者纠正不到位,监督者就势必要与被监督者多几次交锋,才能确保实效,而这项任务交给批捕、公诉人去做,显然又占据了其履行批捕、公诉职能的时间和精力。

由此可见,在批捕、公诉人获取违法信息方便、快捷,而且能够马上产生监督实效的情形,由批捕、公诉人直接履行侦查、审判监督权更为效益,其余情形,由专门人员来履行侦查、审判监督权则更显效益。将侦查、审判监督权从批捕、公诉人手上完全剥离是值得商榷的。

(二)控申部门参与立案监督引发的问题

《规则》将当事人控告引发的立案监督交由控申部门进行实质审查,对于认为需要说明不立案理由的,再转交批捕部门办理。这种职权分配的好处在于:如果控申部门认为不需要立案的,就不必再将案件转交到批捕部门,并同时承担起息诉罢访的任务,从而减轻了批捕部门的责任。但一旦控申部门把案件转交给批捕部门,这种分配就会出现问题:一是控申部门将案件转给批捕部门后,批捕部门是否即应按照控申部门的意见,要求公安说明理由?换言之,批捕部门是否需要再次审查以形成自己的意见和看法?从规定的精神来看,肯定是需要的,因为如果批捕部门就是控申部门与公安之间的“传声筒”,那么批捕部门其后对公安的理由说明情况就不应具有审查判断职能,更谈不上要求公安立案。而这样一来,就意味着对同一个任务从同一种角度先后配置了两种资源进行重复工作。而且一旦两个部门意见不一,最终的解决途径无非是寻求检察长或检委会的意见,这就徒然地增加了领导决策层的工作量。二是批捕部门将同意公安不立案理由的情况通告控申部门后,控申部门是否即应按照批捕部门的意见转告被害人?从规定的精神来看,控申部门是没有审查和异议权的,只能将结果无条件告知被害人。但问题在于控申部门的初始意见是认为应当立案的,至少是认为案件存在着较大的犯罪嫌疑,否则就不会形成“应当要求公安说明理由”的意见,而且这种意见是在一定的调查、搜集证据材料的基础上形成的。而批捕部门的意见与控申部门的初始意见相左,作为案件的亲历部门,不给其一定的异议权说不过去,而且很容易在两个部门之间产生矛盾。如果给其异议权则又导致重复配置资源和增加领导层工作量的问题。

(三)公诉、控申、监所检察部门共同参与再审监督引发的问题

刑事诉讼规则将不同情况下当事方对生效裁判的申诉交由公诉、控申和监所检察部门先行审查,认为需要再审的,再统一交由公诉部门办理。这种职权分配与第(二)点中控申部门参与立案监督的职权分配存在着同样的问题,兹不赘述。