我国乡镇行政管理体制改革研究

内容提要 自废除人民公社制度建立乡镇后,我国乡镇体制几经撤并乡镇、改革机构,未有实质性变化,存在问题亟待改革。目前研究我国乡镇机构改革存在着撤消论、保留论、自治论等观点,本文则认为乡镇行政管理体制改革基本要求应从乡镇机构改革的根本方向、基本保证、必然途径、有效方式、有力措施、必然趋势等方面创新,努力探索区镇合一、镇改街、镇管社区、社区共治、网络化等改革模式,探索我国乡镇行政管理体制改革新的模式。

关键词 行政管理体制 我国乡镇机构 改革纵横 创新模式 公共服务型政府

〔中图分类号〕C91282 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)06-0169-07

乡镇作为我国农村的基层行政组织,上接国家行政组织,下联广大农民和村民自治组织,是联结国家和农民的桥梁与纽带。我国乡镇行政管理体制改革,事关大局,至关重要。党的十六大以来,中央先后出台了“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予少取放活”、“农村综合改革”等一系列支农惠农政策,为有效解决“三农”问题,全面建设小康社会指明了方向。乡镇机构改革也被列入当前新农村建设和农村综合改革的重要范畴。

一、我国乡镇体制之沿革及现状

自20世纪80年代初废除人民公社制度建立乡镇后,我国乡镇体制几经撤并乡镇、改革机构,形成当今乡镇数量变化态势,但仍存在一些问题,亟需加大力度深化改革。

(一)乡镇体制的沿革

首先,废除人民公社建立乡缜。1983年中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。从此,全国各地陆续开始废除人民公社体制,建立较为完备的乡镇党委、人大、政府系统,这是我国农村改革的重要成果之一。

其次,撤并乡镇。2001年,民政部会同有关部门联合下发《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》,对全国各地的乡镇撤并工作进行指导。据民政部统计,截止2002年底,我国已有25个省区市基本完成了“撤并乡镇”工作,全国乡镇总数速减到39240个,比1997年减少了15%。“撤乡并镇”工作,在一定程度上起到了积极的推动作用。但是,许多领域还没有实质性的进展。其主要原因:一是政府在缺乏制约的情形下,机构和人员自我膨胀;二是对农村公共服务缺乏必要的财政支撑,“农村的事情只靠农民自己办”,导致了农民负担日益加重。

最后,乡镇机构改革。2006年,国务院正式宣布彻底取消农业税,启动了以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。2009年初,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动。

中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。上级部门要大力支持基层改革,不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备。乡镇政府要重点强化三方面的职能:一是为农村经济社会发展创造环境,二是为农民提供更多公共服务;三是为农村构建和谐社会创造条件。同时,要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。

(二)乡镇状况

乡镇数量变化。随着农村改革的深入,乡镇数量不断减少,街道数量明显增加。据民政部统计,截止2005年底,我国大陆地区共有乡镇35473个,同比减少了4.98%;街道6152个,同比增加了5.54%。(见表1)

资料来源:民政部《2000—2006年民政事业发展统计报告》

乡镇分布。我国东部沿海地区、中部地区和西部地区,在乡镇分布、人口规模、地域面积以及管理幅度上存在很大的差距。其中东部乡镇地少人多,而西部乡镇地广人稀,在乡镇规模和管理方式上也存在很大的差异。(见表2)因此,对乡镇机构的撤并和改革,亦应根据各地的实际情况,因地制宜地开展。

资料来源:民政部《2005年民政事业发展统计报告》

乡镇现状。乡镇体制建立以来,由于其机构设置和人员编制至今没有法律规范,存在很大的随意性,导致机构和人员数量过度膨胀。目前,我国乡镇政府仍然实行“条块结合”的管理体制,县、市下派部门(“条条”)与乡镇政府(“块块”)共同治理乡村,形成了“六大班子、七站八所”(注:人们习惯地将乡镇党委、人大、政府、纪检、武装部及政协组织称为“六大班子”,土管所、派出所、计生站、财政所、工商所等20多个乡镇机构统称为“七站八所”。)的管理体系。据权威机构分析,我国政府机构超编人数的85%集中在县(市)乡(镇)两级,其中又以乡镇超编现象最为严重。据推测,我国乡镇层次由财政供养的人员保守估计有1100万人以上。(注:重庆市统筹城乡综合配套改革办公室编印:《重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区调研报告》(未刊稿),第5-47页。)甚至也有学者推测,大约有1400—1600万人之多。因此,乡镇机构已到了“非改革、非撤并”不可的地步。

(三)乡镇机构存在的主要问题

纵观我国乡镇机构,主要存在以下一些问题:

其一,发展规划与政策指导不够科学合理。各级政府对乡镇的发展政策、规划布局、机构职能等方面缺乏宏观调控和综合协调,致使许多乡镇各自为政、盲目发展,机构臃肿、人浮于事,资源难以整合,要素难以集聚,影响了我国城镇化和城市化的发展进程,导致城乡、产业、地区、市场、经济社会发展及公共设施建设的多种失衡。

其二,组织体制与机构设置不够规范整合。目前乡镇机构设置基本上套用或照搬县级机构模式,十分强调上下对口,“麻雀虽小、五脏俱全”。一是乡镇组织体制“党、政、经”高度一体,政府权力过分集中;二是机构设置繁杂过细,与乡镇组织体制不相符合,逐渐形成了乡镇组织体制的一体化和机构设置的繁杂化。近几年来虽然搞起了乡镇合并,意在精简机构,提高办事效率、降低行政成本,但许多领域并没有实质性的进展。根据笔者对成渝地区的调查,乡镇总数虽然是减少了,但那些乡镇干部并没有下岗分流而是一个不少地合并到了新的乡镇里,照样吃着财政饭。这样一来,乡镇合并的唯一成果就是那些看上去很气派的办公场所被闲置,一些正在发育的小集镇趋于流产,而干部下乡的路程更远了、更不方便了,于是下乡的次数也就相应地减少了。由于吃财政饭的队伍没有消肿,行政支出也完全没有得到压缩,在不少地区,新增财政收入约80%以上用于人员经费,政府财政成了典型的“吃饭财政”。尤其是对很多不发达地区来说,财政上的困难更使得地方政府走入了一个两难境地。一方面,如果要搞活当地经济,就需要对公共设施进行投资,以减轻当地经济主体的负担;另一方面,各地财政刚性支出迫使地方财政必须不断扩大或维持财政收入,结果当地经济主体的税负不减反增。(注:杨顺湘:《川渝合作与发展战略研究》,人民日报出版社,2006年,第137页。)

其三,行政权力与责任义务没有明确法定。“条块分割、多头管理”的乡镇体制,导致许多问题条上“管得着、看不见”,而块上“看得见、管不了”,凡是有行政执法职能的工商、国土、公安、税务、金融、技术监督、综合执法等有实权的部门都进入垂直系统;而教育、三农、社会保障等需要花钱的部门则归于地方,利益向上,责任向下,逐步形成了乡镇权力的有限和责任义务的无限。

其四,职能范围与资金保障不够匹配稳定。大部分乡镇承担了该由上级政府承担的事务。如教育、优抚、民兵、计生、公路、水利等。在与上一级政府合作提供公共品和服务时,乡镇财政承担的份额较大,资金严重不足,不能满足辖区内居民的需求,其直接后果就是基础设施建设和公益事业发展缺乏充足、稳定的资金来源,导致交通、水电、地下管网、垃圾处理等严重滞后于城市化的发展,资源浪费,环境污染,生态失衡。

另外,农业税的取消,虽然减轻了农民的负担,但也影响了乡镇财政收入,尤其是对中西部地区的乡镇,影响更大。

二、深化我国乡镇机构改革之研析

针对我国乡镇行政管理体制存在的普遍问题,按照中央的要求,深入研究我国乡镇机构改革,积极推进以乡镇机构改革为重点的农村综合改革,把深化乡镇机构改革作为解决农村一系列深层次矛盾的关键环节。

(一)研究我国乡镇机构改革的主要观点概览

综述目前研究我国乡镇机构改革的观点,主要呈现“三论”:

——撤消论。其基本理论观点是:乡镇没有能力建立一级完全政府,乡级政府已成为当前农村许多问题的始作俑者;乡级政府已没有多少职能,撤销乡级政府的收益大于成本,撤销乡级政府不会影响农村的管理。

——保留论。其主要表现为下列三种情况:一是建乡公所,作为县级政府的派出机构。其基本理论观点是:乡镇一级作为政府没有存在的必要,应改乡镇政府为乡公所;乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务在乡镇一级设置的派出机构。二是撤乡并镇,精简机构。其基本理论观点是:有利于调配乡镇资源,集中财力人力,发展区域经济;有利于发展大产业,增强乡镇综合经济实力;有利于减少和控制乡镇领导和干部职数。三是保留乡镇,彻底改革。其基本理论观点是:乡镇改革不是削弱而是加强乡镇,要明确新的职能,“以镇带村”、“以工补农”,为农村提供高效的公共服务;乡镇政府要承担起统筹乡村规划、建设、管理职能;要建立提供高效服务的体制和机制,改良农村微观组织形式,降低服务成本,改进资源配置方式、途径,将权力配置变为法律配置。

——自治论。其基本理论观点是:乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。一是取消村级管理层次,将村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织,所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构;二是适当缩小乡镇规模,在乡镇社区实行“民主选举、议政合一”。乡镇领导不搞行政终身制,选上即官,选下即民。

当然,对乡镇机构改革的研究始终还在继续,许多观点有利有弊,不一一列举。

(二)笔者关于深化我国乡镇机构改革的主要观点示览

笔者对进一步深化我国乡镇机构改革坚持施行以下“七论”:

论点之一:转变职能,精兵简政,是乡镇机构改革的根本方向。乡镇政府应着重强化为农村经济社会发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件三个方面的职能。为此,乡镇机构改革要有长远规划和近期目标。近期目标就是精简机构数量、有效杜绝人员膨胀,切实转变政府职能,加强社会管理和公共服务;长远目标就是把各级政府逐步建立为责任政府、公共政府、服务政府、法治政府、效能政府。

论点之二:降低政府运行成本,有效控制监督财权,是乡镇机构改革的基本保证。乡镇规模必须坚持与农民的供养能力和财政的承受能力相适应,科学合理地确定乡镇机构设置和人员编制,该减的减,该并的并,绝不应该简单地强求上下对口。另外,还要有效控制乡镇财权,从源头上杜绝机构人员随心膨胀的基础条件,特别是加强乡镇支出预算的约束力。同时,财政预算与支出透明也是改革的重点,自觉接受上级政府、同级人大、人民代表和群众的监督是公开透明的保证。

论点之三:科学规划、合理布局、撤并乡镇,是乡镇机构改革的必然途径。从各地的实践经验来看,应当在科学规划和合理布局基础上,撤并一些管辖范围较小而机构设置没有多大差别的乡镇,从总量上减少乡镇及其工作人员。但由于我国地域辽阔,经济社会和管理幅度差异巨大,为此应根据各地实际情况,因地制宜地开展。

论点之四:改革人事制度,引入竞争激励机制,是增强干部工作积极性和提高乡镇干部管理水平的有效方式。改革乡镇干部人事制度,就是要下放人事权,按照“公开、公平、竞争、择优”的原则,打破地域界限,面向社会公开选聘乡镇机关干部,推行干部聘任制,打破乡镇干部人事制度的铁饭碗;加强干部绩效考核,制订科学的考核方法和量化标准,废除干部终生制,建立乡镇干部能上能下的机制,充分调动干部主动性、创造性和积极性。

论点之五:加强权力制度制衡、民主监督,实行政务公开透明,使各项权力在阳光下运行,是监督乡镇领导和干部依法行政的有力措施。任何公共权力如果得不到有效的制约和监督,都可能蜕变为少数人牟取私利的工具,滋生腐败。要加强权力制衡,健全民主监督和干部自律制度,实行政务公开,使乡镇一切权力和事务为广大农民群众所了解,从而使乡镇行为置于人民群众的监督之下,让乡镇干部做得清清白白,让农民群众看得明明白白。

论点之六:加强社会管理和公共服务,造福于民,是乡镇领导和干部的最终要求。按照公共财政的要求框定政府职责,让乡镇政府从生产经营活动中退出,从根本上削除乡镇政府包揽过多、干预过多的格局。使乡镇干部集中精力为广大农民提供更多公共服务,提供更多的行政、科技、教育、医疗、卫生、体育、文化、娱乐等基本公共产品。(注:蔡肪,程显煜:《城乡一体化》,四川人民出版社,2008年,第103页。)

论点之七:强化民主政治和社区管理服务,是农村向城镇化发展的必然趋势。随着改革开放不断深入,经济社会迅猛发展,民主政治进程加快,率先推进城市化将成为我国东部沿海发达地区的必然趋势,农民要求经济与社会协调协同发展的诉求愈发强烈,培育建立社区事务共商、共议、共决的自治性社区组织将成为发展方向。这既有利于转变政府职能,又有利于密切政府与群众的联系,更有利于发挥社会力量的纽带作用。应扎实推进社区建设,完善综合服务功能,健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度,努力把社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。

三、创新乡镇机构改革模式之我说

乡镇机构改革,涉及中国34600多个乡镇,所有乡镇既要“切一刀”搞改革,又不搞改革“一刀切”,不能只搞一个模式。笔者认为,施行深化我国乡镇机构改革上列“七论”,应积极探索“区镇合一、镇管社区、社区共治”的新型行政管理体制,实施以城带乡、以工促农、城乡统筹、城郊互动、协调发展的一体化战略,开拓我国乡镇行政管理体制改革一种全新的模式。

“区镇合一”整合模式。按统筹城乡一体发展要求,有条件的“新区”,可参照上海浦东新区设置功能区,并与镇合署办公(一套班子两块牌子),对所辖区域内的经济社会发展进行统一规划、统筹管理,充分发挥功能区(镇)在规划、土地、财力等方面的统筹协调优势。区镇整合的功能区(镇)内设机构整合为办公室、党群工作处、经济发展处、计划财务处、规划建设和环境管理处等处室,核定机关公务员编制数;事业单位可设财经事务中心、文广服务中心、社会保障中心、社区服务中心、城镇建设管理中心、农贸服务中心、社区事务受理服务中心等。由此形成功能区(行政组织)——社区委员会(行政自治组织)——村(居)委员会(自治组织)的“过渡”行政管理体制(见图Ⅰ)。同时,在实际运行中,应当谨防自治性的社区委员会体制重新回归行政和政府系列的趋势(见图Ⅱ)。功能区的社区委员会由社区党委和有关单位(或有关方面)协商推荐,经社区代表大会民主选举产生,任期与社区代表大会同步;社区委员会应从组织机构、职能以及运行方式上淡出行政成份,使其完全成为“共商、共议、共决”的自治组织。

“镇改街”改革模式。“镇改街”这一行政区划的调整,不是单纯意义上的更名,它有利于提升中心城区功能,拓宽城市发展空间,增强辐射带动能力,加快城市化进程。具体措施是:撤镇设立街道办事处,各街道办事处为区县政府派出机构,管辖范围为各镇原来的行政区域,办公场所为各镇原办公地;原镇工作人员可以分流至区县政府或所属社区,妥善处理好人大代表资格的终结工作;进行镇、街整合,做大做强街道,弱化街道的行政色彩,突出街道的服务功能。

“镇管社区”管理模式。在撤镇基础上,设社区委员会,下设行政事务专业工作委员会、社会事务专业工作委员会和村(居)委事务专业工作委员会。社区体制实行“编制在上、人员下派”的管理模式,根据“管理、服务、协调、监督”的职能定位,将地区性、公益性、群众性、社会性事项转移到社区,做实做强社区,充分发挥社区管理体制优越性,推动政府职能向公共服务和社会管理转变。促使乡镇干部从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。而社区委员会的性质,亦应逐步由政府主导→政府指导→政府参与的自治性群众组织过渡,最终实现完全自治。(注:杨顺湘:《正确认识和处理统筹城乡发展的政府主导与市场基础的相互关系》,《探索》2009年第3期,第73-76页。)当然,这需要有较长时间的探索与实践。同时,在实际运行中,应当谨防自治性的社区委员会体制重新回归行政和政府系列的趋势。

“社区共治”治理模式。社区是推进基层民主政治建设的重要平台。通过社区委员会改革基层管理权力空间(行政区与社区)资源的再分配,形成政府、市场、社区组织之间良性互动和合作关系,真正培育社区的自治功能,在社区形成合作共事的互动平台,建立科学的社区管理结构体系。设立的“社区委员会”应有别于我国大部分地区定位在居(村)委会层面,归属城区街道、农村乡镇管辖的“社区”,它不是政府的派出机关,而是由辖区内各企事业单位和社会团体及知名人士代表等联合组成,并通过选举产生,定位在“社区共治平台”,是社区建设和管理的共治载体。涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务,不再全由政府包揽,社区居民才是社区各项活动、各项事务、各项决策的主角。其管理方式主要是:建立上下对口的社区建设联席会议制度;选配素质高、能力强的干部充实到社区,加强对社区党委和社区委员会人员的配置;积极培育社团、民非组织和各类专业社会工作队伍,培育承接购买服务的社会力量,逐步形成政府和社会的

良性互动;探索建立社区共商、共决、共治的民主决策机制,充分发挥社区委员会和基层自治组织在协调资源、化解矛盾、排忧解难中的作用。

“网络化”服务模式。实行“网络化”的社区管理与服务体制,建立健全“一级政府(区县政府)”、两级管理(镇政府和村〈居〉委会)、三级网络(镇政府和社区委员会及村〈居〉委会)的管理体制,把城市管理┥缜的先进理念引入农村,实现城市管理的信息化、科学化,优化城市管理流程,提高城市管理水平和效率。在社区分别建立健全以社区事务受理中心、卫生医疗服务中心、文化娱乐活动中心为主要内容的公共服务平台,提高服务水平。重点解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题,切实解决城郊地区广大农民“办事难、上学难、就业难、就医难”的问题,让居住在农村地区的广大农民享有与城市市民同样的公共资源,共享改革开放的丰硕成果。

农民是社会主义新农村建设的主力军和基层政府执政的基础,乡镇机构改革应树立“发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享”的执政理念,使乡镇政府应尽快实现从“领导农民”向“服务农民”的执政理念的转变,真正把“服务农民、相信并依靠农民”作为执政为民的重要途径,完善农村公共产品及公用事业管理体制,建立公共服务型政府,为“三农”提供更多更高质量的服务,适应社会主义新农村战略和构建社会主义和谐社会的基本要求

作者单位:中共重庆市委党校

责任编辑:曹 英