论不动产登记审查原则

王 娜

【摘要】不动产登记审查原则有形式审查和实质审查两种模式。实行市场经济,不动产登记的实质审查有利于维护不动产交易的安全,有利于强化登记的公示和公信功能,有利于强化登记机关的责任感,而且还有利于政府诚信制度的构建。

【关键词】不动产登记;形式审查;实质审查

不动产登记的审查模式,是指在不动产登记程序中行政登记机关应当依法遵循何种程度与范围的审查原则来对当事人的申请内容进行核查与认可。不动产登记的审查模式不同,体现了行政权对私权利的干涉程度的不同,同时其审查方式还涉及到登记的法律效力、登记的效率和登记错误的法律责任等问题,因而不动产登记审查模式是不登记行为的核心程序要件,也是不动产登记制度的核心问题。就目前国内学者对此问题的看法,主要有两种观点,即形式审查原则和实质审查原则。在这两种审查模式中,行政主体的参与程度、对登记后果的责任大小及其对登记审查的范围、事项、程度等都是不一样的,两者有很大的区别。

一、形式审查

所谓不动产登记形式审查系指不动产登记机关对当事人的不动产物权登记申请进行审查时,只对法律所要求的形成登记所需的形式要件是否完备进行审查,而不对这些要件的合法性与真实性进行甄别。因此,登记机关对于登记要件瑕疵造成当事人或第三人权益受损不承担责任。西方多数国家采取这种审查模式,这是因为一方面可以简化不动产登记程序,提高登记效率;另一方面,形式审查还有利于分清登记机关与当事人的法律责任界限。但同时也存在登记的公信力比较弱、登记错误率比较高的

缺点。

二、实质审查

实质审查是指不动产登记机关是在对申请人主张的物权变动事实进行审查时,既要对形成不动产登记所需的形式要件是否完备进行审查,还要对这些要件的合法性与真实性进行审查。所谓真实性是指登记所要求的身份、主张等要件必须符合当事人的真实意思表示,合法性是指登记要件要符合登记相对人和第三人之间的特定法律关系或承诺,即还要审查不动产物权变动的原因与事实是否相符、有无瑕疵,而不得损害第三人的权益。如果因登记有错误、遗漏等情况导致第三人受损,行政机关应当承担赔偿责任,这是因为根据实质审查作出的登记具有公信力,登记内容具有对世的可信效力,善意第三人的信赖利益因行政登记而受到保护。实质审查的优点在于保证不动产登记的真实性和合法性,减少瑕疵登记的几率,使得国家公信力得到维护,而不至于因瑕疵登记纠纷造成不动产登记制度公信力下降。当然这种审查方式也存在弊端:一方面,实质审查方模式与形式审查模式相比,其审查范围更广,审查程序要求更高,那么其行政成本也将会高于形式审查,有限的行政资源会被过量消耗;另外一方面,因为实质审查的标准是由行政机关掌握,所以,可能会导致国家行政权的过度干涉而滥用行政权。

三、我国应采用的审查原则

不动产登记涉及公民重大财产权利,那么我国应该采取什么样的审查原则呢?有学者认为,我国未来立法应该采用形式审查制,但占主导地位的观点认为,我国对不动产登记应建立实质审查制度。因为我国正处于市场经济发展的初期,“信用较为低下,欺诈行为时有发生”,而“实行市场经济首先必须保障交易安全”,因此,在我国的社会保障尚未健全,诚信体系尚未建立的情况下,“关注安全超过自由应作为法的指导思想”。

《物权法》第12条规定,“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”本条的规定,既没有试图界定什么是实质审查,什么是形式审查,更没有回答物权法要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查。但根据第12条的具体规定,我们不难总结,我国登记机构职责主要包括三项内容:“一是查验,二是询问,三是查看”。对照实质审查标准,可以认为我国的不动产登记审查应属于实质审查。

笔者赞同登记机关对登记申请采取实质审查主义,即对申请登记所必备的形式要件、登记手续是否完备、权利取得的方式、权利界线、与他人权利的关系等事项必须进行审查并核实。经审查无问题方可登记。虽然,不动产登记采用实质审查标准,审查成本增加且手续繁冗,人为地设置了市场配置资源机制障碍;同时审查时间长,不符合市场经济高速运转的需要。实质审查无疑难为了不动产登记机关。但是由于不动产登记的审查标准涉及交易安全与交易效率、交易成本的平衡问题。从交易风险防范的角度来看,“不动产登记中采用实质审查标准可以有效地防止错误登记情况的出现,有利于维护不动产交易的安全。”从法律经济学的角度看,制度的选择对交易成本至关重要,“一味追求经济效率不能真正使财富最大化”而“行政权力的有权使用影响着财富的创造”,形式审查容易产生权利登记不实,助长交易欺诈,即必然导致风险成本陡增,而实质审查能够提供准确的信息,“信息成本是交易成本的核心”,它能有效的减低市场中的不确定性,降低交易成本。因此,我们不能单纯的追求经济效率。从制度的历史延续性上看,在不动产物权变动模式上,我国一直实行的是德国法和瑞士法所确立的登记要件主义,而登记要件主义和实质审查相辅相成,既然登记要件主义在我国已经根深蒂固,那么对登记的申请进行实质审查也就顺利成章了。笔者认为,实行市场经济,不动产登记的实质审查有利于维护不动产交易的安全,有利于强化登记的公示和公信功能,有利于强化登记机关的责任感,而且还有利于政府诚信制度的构建,是构建诚信的内容之一。