巡视制度思考录

孟　盛

作为我党监督制度体系中的新生事物，巡视制度建立5年来，在党内监督中发挥了巨大的作用。但其运行过程中出现的某些值得思考的现象也不容忽视。

巡视与被巡视：“猫鼠博弈”？

“一心一意谋发展”—尽管巡视组与被巡视对象的出发点是一致的，然而，并不是所有被巡视对象都能理解这一层面，“监督与被监督始终是一对矛盾，而发现问题则是巡视组的主要职责。”一些地方的巡视干部认为。

“我们一进驻就听到当地有人指责巡视组‘发杂音，说什么巡视组最好不要过问地方党委决策，不过问干部情况，不过问具体问题，听听群众意见就行了。”一位巡视干部向记者透露。

不仅在省一级，这种排斥的声音在高层仍能听到。原中央纪委、中央组织部第二巡视组组长祁培文曾向外界透露，有一次他在某省巡视，有人给他写信，第一句话就是“这个地方没你做的事，玩一玩回去吧 ！ 你要是不回去，没有好下场”！

当然，这样的领导干部毕竟是少数，更多的被巡视对象对巡视组抱有一种既期待又担心的微妙心情。

“许多地方既期待巡视组能够帮助当地查找问题，弥补地方工作的不足，又担心巡视组对当地施政指手画脚。”采访中，四川省宜宾市委常委、纪委书记向辉礼认为，如果一些地方存在消极情绪，往往是担心巡视组在对基层缺乏深入了解的情况下作出有失偏颇的反映。

“有人会担心，巡视组成员长期呆在机关，看待某些问题可能会出现教条主义色彩。”另一地方官员认为，“如果意见没踩准，对当地不仅没有实质性的帮助，兴师动众反而把人整‘疲了，甚至引起不必要的麻烦。”当然，也有人担心巡视组与地方党委意见相左引起的“不合拍”将冲击当地权力运行模式和惯有的执政思维。

另一方面，毕竟巡视组背后是上级党委，能将被巡视地方的情况“通天”，还能在一定程度上影响官员的任用，地方上也不敢怠慢或过于顶撞，还是希望尽量展示自己好的一面。以至于出现个别地方表面上“拍胸口”作出“全力配合、提供一切工作条件”的表态，背后却有意识地隐瞒、掩盖不足之处，害怕被挑出太多毛病影响个人仕途。

“这些局部问题的产生，与被巡视对象对巡视职能的认识偏差有关。”有专家认为。其实，巡视与被巡视不应该是猫鼠博弈的关系。原中央纪委、中央组织部巡视组组长任克礼曾指出，要从发展的大局审视二者关系，否则巡视工作很难开展。

“这就关系到巡视组与被巡视方如何磨合的问题。”有专家认为，“只有当被巡视方真正从巡视中受益后，才能逐渐适应这种监督方式。”

巡视发力：巡视工作公开化？

清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为，巡视与被巡视之间的微妙关系，表面上看是监督者与被监督者之间固有的角色对立，实则还有制度中深层次的原因，巡视工作一方面受到来自巡视制度本身的内部因素制约，另一方面受到来自支撑性条件的外部因素制约。

“内因主要有以下5个方面：独立性—巡视人员是否独立于被巡视对象，对巡视人员的授权是否充分；问责性—有没有工作考核机制，巡视人员滥用权力或不作为是否有问责机制；资源条件—经费保障与人员状况；能力条件—巡视人员的专业能力；激励机制—巡视人员能否保持工作积极性。”他告诉记者，这些因素直接决定巡视制度的有效性，特别是其发挥效果的可持续性。

此外，尽管巡视组是由上级党委授权，具有相对独立性，但其职责定位仅限于发现问题，而解决问题则要靠其他机制，比如上级党政领导班子特别是一把手的支持力度，同级纪检监察机关、组织部门的具体工作支持等。“而一旦解决问题的出口堵塞，定位于发现问题的巡视制度必将流于形式。”任建明说。

事实上，目前各地在支撑巡视工作的态度或决心上的确存在差别，上级党委的重视程度直接影响着巡视工作的效果。一些地方的巡视干部反映，巡视过程中发现的问题上报后，并没有得到有效解决，这种“重巡视，轻整改”的现象折射出一种“不出事”的心态。

“巡视组反馈问题之后，上级党委有可能会出现这样的顾虑：如果问题出多了，其他地方会怎么看？中央会怎么看？媒体会如何评价？群众会如何评价？在目前中央对省级党委政府实行问责制，以及领导班子任期制的现实情况下，地方主政的官员最优选择当然是不出问题或少出问题。”任建明分析。

在这些因素的制约下，如何才能让巡视工作发挥最大效果呢？任建明认为，目前应从巡视工作的公开化、透明化方面“开刀”，为此他提出了公开巡视工作报告的建议。

任建明告诉记者，如果一步走到向社会公开不太现实的话，可以探索先在一定的范围内公开，例如在上级党委常委会或全委会公开，或向上级人大公开，或在党代表会议上公开等。但最终还是要彻底地向社会公开，即通过政府门户网站等方式进行公开。

他将公开巡视报告形容为“催化剂”，在某种程度上是对上级党委是否重视问题的一个制约。一旦公开，各种监督机制就可以被有效引入，问题就难以捂住盖子，不可能被简单地大事化小，小事化了。在报告公开之后，对巡视所提出的问题一定要有一个说法，包括排除一些问题，澄清一些是非，或者证实问题，采取进一步行动。此外对于与巡视工作关系密切的纪检机关和组织部门是否给予回应，是否采取行动也是一个制约，对于巡视报告中发现的诸多问题，这些职能机关有责任去进行调查核实。

公开巡视报告也是对巡视工作的有效问责。巡视干部如果滥用权力，或者工作流于形式，巡视报告的质量必然是低劣的，在公开之后会很快被验证，巡视干部“做老好人”的动机也会受到抑制，甚至会被追究责任。此外，公开还能带动其他问题的解决，比如巡视制度在授权状况、资源条件、能力条件、激励机制等方面存在的问题，将会随着报告的公开被发现、提出，至少会受到重视，广大群众和媒体的积极性也将被调动起来。

然而，也有专家不赞成此举，认为公开巡视报告不符合巡视职能，特别是里面涉及到有关被巡视地区领导班子及一把手的问题，在情况没有完全搞清的时候更不适合公之于众，哪怕在一定范围内公开也容易造成负面影响。

对此，任建明认为，公开原则与巡视的职能并不相悖，巡视“只动口不动手”，但公开也不代表巡视组就要插手具体事务，只是会给上级党委和职能机关带来必须重视问题的压力。他告诉记者，“随着党务政务的公开化，必然推动巡视工作的公开化，这是民主政治发展的要求，也是十七大提出的政治体制改革的题中应有之意。”

巡视效果：边际效应递减？

古时钦差大臣的威力每用一次，效应就会递减一分，那么巡视制度将来有可能会遇到边际效应递减吗？采访中有巡视干部担忧，随着巡视效果达到一定程度，如果不对其体制机制进行相应的完善，那么巡视的频率再高，人再多，最后解决问题仍有可能不尽如人意。

“由于我们在权力结构上还没有进行实质性的改革，巡视监督的对象是掌权的人而非权力本身，因而还不能从根本上及时监督并有效制衡权力。”一位长期致力于制度反腐研究、不愿透露姓名的知名学者向记者谈到，“抽调到巡视组的人来自于纪委和组织部，开展工作的效果很明显，原因就在于巡视组的相对独立性，放大了监督权力的威慑力，也体现了体制改革的制衡力。但是必须看到，这种威慑作用是有限并递减的。”

如何防止巡视效果边际效应递减？  如何克服制度本身的设计缺陷？  如何通过完善制度物化固化巡视成果？  他认为，这就要求对巡视制度的发展规律进行系统的研究。

“要用历史的、世界的眼光研究巡视制度。通过了解中国古代巡视制度的起源、发展和衰亡等客观规律，对当今巡视制度作一个前瞻性判断；同时借鉴各国的体制和做法，分析其利弊，从而发现我们巡视体制机制上的弊端。”他向记者阐述他的观点，“巡视制度只是纪检监察体制改革的一支序曲，是中策而非上策，更不是最终成果；巡视制度是目前强化监督的重大举措，是在政治体制改革亟待推进的情况下，解决现实问题所必须采用的整合制约、制衡之力的应急办法。”他认为，巡视制度应侧重于发现现行体制问题，去充当权力结构问题的听诊器和透视机，并以此为推进政治体制改革寻找突破口。“用制度化的成果推进整个体制改革，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。”

（摘自《廉政瞭望》2008年第11期）