北部湾经济区应对公共危机的跨国联动机制构建

石　奎

中图分类号:D63 文献标识码:A

内容摘要:本文提出在经济全球化背景下,为保证广西省北部湾经济区与越南之间区域的充分合作和良性协调,必须建立起协同应对国际性公共危机的跨国联动机制,以应对当前全球风险的现实状况。文章指出区域间应对危机中存在的主要问题,并提出从国家层面和区域层面进行联动机制构建的设想。

关键词:北部湾经济区 国际性公共危机 跨国联动机制

经济全球化背景下,我国将开发广西北部湾经济区确立为国家发展战略。为给北部湾与越南社会经济合作的进一步深化提供良好安定的社会环境,应通过建立固定的机制,预防、消弥和处理公共危机,建立公共危机管理的跨国联动机制极其必要,是中越合作和北部湾经济区健康发展的保障机制。

跨国公共危机管理的理论基础

伴随着信息技术的革新,全球化时代来临,时空的压缩带来了人类彼此更为紧密的联系,其频度和强度都远远超出以往任何一个时代,世界变小了,一切人类的结合形式和相处之道都在如此翻天覆地的变革中得以重塑。全球化对原有秩序的颠覆迫切需要人类对现有的社会结构进行新的整合,其中,从跨国政治到欧盟的后民族主义国家思维,其要旨皆在于为解决跨国问题而做出尝试。

伴随全球化的是“全球风险社会”的出现,世界正进入矛盾高发期,各国原有的治理模式不胜负荷,构建一种崭新制度来合作抵御国际性的危机成为学者的共识。2005年9月,胡锦涛主席在出席联合国成立60周年首脑会议上提出了“和谐世界”理念,强调寻找化解矛盾,提出了解决问题的更具包容性的办法:认为区域与全球安全是和谐世界的前提条件;认为只有通过互利的合作,才能促进全球的普遍繁荣;认为在全球化时代许多威胁国内社会政治经济秩序的风险已经带有全球性,各国应当联手遏制金融、疾病、通讯的全球性风险和跨国犯罪。这些主张都表达了中国希望通过跨国合作应对全球风险,构建和谐世界的理念,也成为了当前我国实施跨国公共危机管理的理论根基。另外,欧盟非对抗性的国际性公共危机管理原则、“次危机管理”、“合作主义”及“超国家制度设计”等理论和实践探索对我国区域多边安全机制和跨国危机管理提供了积极的借鉴意义。

北部湾经济区国际性公共危机的特征

由于北部湾经济区直接与越南相邻接,随着北部湾经济区与越南在政治、经济、文化等方面的交往日益频繁,区域间的国际性公共危机日渐增多。主要包括:国际恐怖主义,流行性传染病,跨国群体冲突事件,气候灾害,跨文化、价值观危机,跨国政府的治理危机,跨国犯罪、环境污染、生态危机等。

这些公共危机的主要特征有:类型多样,且随经济社会交往的增多而日渐频繁,超越了国家的界限并呈现出分散性和多样性;成因复杂,已使一国政府及区域内地方政府难于掌握它的起因、传播途径以及可采用的应对方法,危机没有局限于某个特殊的政策领域,而是跨领域的,引发出新的问题并且重新组合形成未知的更大的威胁;不可预知性强,跨国界危机通常难以准确预测和预警,且受多重因素影响具有易变性;危机治理的主体复杂,涉及中国与越南国家级政府层面的外交部门,中国北部湾经济区内各地方政府部门,越南边境经济区的地方政府部门;双方国家的民间组织,层级之间又有交叉现象,呈网络状;危机的影响力强,影响两国之间的关系,对边境经济和社会合作带来严重影响,还可能会使个性问题共性化、局部问题全局化、简单问题复杂化、经济问题政治化、民事问题军事化、非对抗性矛盾对抗化,从而引起局部社会不稳定,进而引发全局性社会动荡,危及国家安全;非传统危机事件增多,北部湾与越南交界地区的传统危机事件以冲突性、对抗性的军事事件为主,而在当前和平、合作交往的大趋势下,公共危机事件如旅游安全、留学生安全等等问题凸现出来。

北部湾经济区与越南公共危机管理的现有国际合作现状

到目前为止,广西北部湾经济区与越南合作应对国际性公共危机一直是基于中国与东盟国际危机管理合作框架下展开的,遵循共同签署的国际性文件,有了一定的合作基础。例如《中华人民共和国与东盟国家领导人特别会议联合声明》、《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》、《东南亚友好合作条约》等协议的签署,中国-东盟公共卫生合作机制的建立,以及近期正着手的“地区性地震与海啸预警机制”、“东盟救助基金”、“协调救助和重建行动”等项目,都体现了合作已展开的现状。

但在国际合作当中也存在若干缺陷。首先是在公共危机管理的研究上存在国际差异。我国自“非典”之后,对社会风险和公共危机管理日渐重视,形成了一批研究成果。在实践上,我国公共危机管理制度在五年中得到了确立,国家突发事件应急工作已从中央到地方各级政府逐层延展并形成完整体系。相反,越南则还没有相应的理论研究和完善的制度建设基础。这种不对称现状给国际合作带来了一定的阻碍。其次,从已达成的国际合作协议分析,多为概括性的合作框架协议,缺少针对地区合作的制度设计,缺少跨国联动机制设计,且现有合作协议所辖范围局限于自然灾害和公共卫生危机,较为狭窄。第三,区域内跨国危机管理的综合度欠缺,区域内政府应急管理的预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等,都应当具有较高的整合程度,但从现状看,区域内极其缺少国际间的制度综合对接和协调。

跨国联动机制建设的构想

(一)国家视域的机制建设

建立两国间的公共危机管理对话机制。由于北部湾经济区作为中国的一个经济区与越南并不是平行的行政区域,因此在交往合作当中,还需要有国家级别行政部门的参与。通过两国政府间的对话,为跨国联动机制提供一个交流的平台,可由外交部和广西区政府牵头,在与越南的政务交往中建立对话机制,与越南相关部门联合建立危机协同处理会议机制,定期召开联席会议,就区域内重要危机事件进行对话合作。这是北部湾与越南区域内危机管理联动机制建立的前提条件。同时完成危机用语统一化(理解当前危机需要多学科途径但必须有一个建立在几个关键概念上的共同定义),构建危机研究学术交流平台,对跨国危机的见解涉及到很多学科领域,应建立自己的刊物和自身的研讨会、专业协会,并成立高级研究中心,进而使这些中心能结合起来成立像欧洲危机管理学会这样的公会。

建立危机应对合作的双边国际立法。两国通过相应的立法,确立公共危机管理的国际合作和发展民事危机管理的理念,运用持续、连贯的行动进行国际综合治理。确立危机管理的重点集中在三个优先领域:警务、法律秩序和民事管理。在警务方面,为联合提供警力进行总体部署以提供法律依据;在法律秩序方面,为法官、检察官、律师等进行事前约定;在民事管理领域,派出民事管理工作者,协助双方国家行政官员尽快地接管和处理民事和行政事务,进行协商并以书面协议确认。

建立国家层面的网络式动态联动组织。其是以两国政府应急管理法律法规为基础建立的动态连接体,区域应急联动指挥中心(根据需要可以是常设也可以是因突发事件而临时成立的)负责统一指挥、统筹协调按行政区划设立的常设机构、地区预警应急管理部门的关系与活动,这些常设机构可以根据需要与任何联动单位产生联结,这极大地提高了组织的弹性和对外界的反应能力,并借助于现代信息技术作为彼此沟通与协调的桥梁。应急联动中心作为网络组织的中心,其周围围绕着众多独立的联动单位,这些联动单位有紧密的纵向与横向联系,并由中心进行协调,从而形成一种网络。

(二)北部湾与越南的区域视域联动机制构建设想

此处所指“区域”是指:广西北部湾南北钦防地区与越南北部以河内为中心的重点经济区的区域范围,区域视域是以这两个跨国地区的经济合作为视角,这种视角低于国家层面同时又高于地方层面,属于次国家层面的区域视角。增强区域对应跨国危机的联合,应当建立以下区域间的合作机制:

基于区域联动的公共危机监测和预警机制。通过地区国际合作,对危机的发源和发展进行及时监控。建立跨国公共危机预警机制主要由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等六个子系统构成。预警机制设计的流程为:预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、公共危机预测子系统、公共危机预警指标子系统、公共危机警报子系统、公共危机预控对策子系统,并将各类跨国公共危机事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,分为四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般),从而进行预警。

基于区域联动的跨国人才储备库及人力资源调配机制的建设。当前我国已经设置了国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库,可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组,为应急管理提供决策建议,必要时参加突发公共事件的应急处置工作。北部湾地区跨国危机管理当中,尤其应当重视外语专业人才储备库的建设,应当重视对既通两国语言又有专业知识的人才的吸纳,并对之实施动态管理。当跨国危机出现时,还应预设人力资源调配的流程,保证人力资源能够准确、及时到位。

基于区域联动的应急预案设置。应当针对区域内一些重大公共危机设立联动应急预案,包括跨国自然灾害救助应急预案、 跨国突发地质灾害应急预案、跨国安全生产事故灾难应急预案、跨国处置铁路行车事故应急预案 、跨国处置民用航空器飞行事故应急预案、跨国海上联合搜救应急预案、跨国突发环境事件应急预案、跨国通信保障应急预案、突发公共事件医疗卫生救援跨国联动应急预案、跨国突发公共卫生事件应急预案、跨国突发重大动物疫情应急预案、跨国旅游危机事件应急预案,以及跨国食品安全突发事件应急预案等。

基于区域联动的应急演练机制。大规模的跨国危机灾难救援行动,涉及救灾物资和现役、预备役人员动员与远距离投送,以及海陆空多兵种的协调指挥、通信联络和领导层意志的下达,以使协同体现在联合演习的方方面面,并贯穿始终。为实现联合行动、协同配合,应进行通信联络和信息的共享,为区域内危机应对部门配备相同型号的通讯装备,使用同一版本的软件系统。预先商定实现互联互通的具体措施,拟定统一的通信联络办法。消除语言交流的障碍,在联合应急演习中,还应详细规定统一的手势和旗语,使双方得以进行简单、有效的联络。此外,还可通过制定共同遵守的规则来加强协同能力,以达成区域内联合行动的协同一致。这些举措不仅提高了危机管理合作网络的开放度和吸纳力,增加区域内成员对集体管理危机重要意义和迫切性的认知,更重要的是在潜移默化之中培育了一种跨国、跨区域和跨部门的协调文化。

参考文献:

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