灾区教学楼倒塌引发的法律思考

　　据四川省教育部门不完全统计，在这次大地震中，除汶川、北川等重灾县，全省校舍倒塌6898间，受灾学校12318所，占全省学校总数的40.8%。（数据来自《新京报》2008年5月24日A04版）截至2008年5月26日，四川省学生死亡4737人，伤者1.6万余人，重灾区学校倒塌面积为199.7228万平米。（数据来自《21世纪经济报道》2008年5月28日第1版）面对地震，学校建筑如此不堪一击，这不得不让我们反思学校的建筑质量与安全标准问题。
　　2004年，联合国经济合作开发组织发表了题为《在地震中保护学校安全》（Keeping Schools Safe in Earthquakes）的报告。报告指出，在全球各地发生的地震中，学校倒塌的情况比较普遍，原因是可避免的设计或施工的错误，或是因为现有的法律和建筑法规并没有得以执行。可见，只要做到设计与施工合理，严格执行现有法律和建筑法规对学校建筑的质量要求，在一定程度上是可以避免地震中房屋倒塌而产生的严重伤害。令人遗憾的是，尽管该组织在报告中一再强调“除非立刻采取有效行动，否则更大的生命和财产损失将会发生”，然而，2005年，在巴基斯坦与印度边界发生的地震中，仍有大约7000所学校倒塌，17000名儿童丧生。面对如此巨大的灾难，2006年，“地球灾害国际组织”（GHI）又发表分析报告，称全球有1.8亿居民，其中包括4000万的儿童将面临和巴基斯坦地震同样的威胁。可是，汶川地震中，悲剧再次上演！
　　我们不得不追问，为何如此多的校舍倒塌？
　　绵竹市五福镇富新二小，是五福镇19个村所有楼房中唯一垮塌的一栋！
　　在倒塌的洛水中学现场，建筑业人士认为学校建筑的基础钢筋必须是30#—32#的螺纹钢，但废墟上的基础钢筋是12#的圆钢；混凝土标号应该在300#—350#，事实上用的却不到200#；横梁应用28#螺纹钢，但废墟横梁只用了20#的螺纹钢，且没用减力筋；抬空横梁辅助应该用16#—18#的螺纹钢，废墟上却是12#的圆钢……（数据来自《21世纪经济报道》5月28日第2版）
　　汶川地震后，有人说发生地震是偶然的，但伤亡如此惨重却是必然的！问为何？答曰：豆腐渣工程太多！
　　学校建筑的豆腐渣工程，是立法的空白，还是有法不依？
　　1987年，我国出台了《中小学校建筑设计规范》，对中小学校校址选择、平面布局、教学及辅助用房、建筑层数和构造、交通和疏散等，都做了明确规定。
　　《中华人民共和国义务教育法》（2006年9月1日施行）第十六条规定：学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。
　　对于中小学校建筑的抗震设计要求，在《建筑抗震设计规范》和《建筑工程抗震设防分类标准》中都有相应的规定。《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）（2002年1月1日实施）规定，四川省北川、绵竹、汶川、都江堰等地抗震设防烈度为7度，设计基本地震加速度值为0.10G。《建筑工程抗震设防分类标准》（GB50223-2004）（2004年10月1日实施）规定，教育建筑中，人数较多的幼儿园、小学的低层教学楼，抗震设防类别应划为乙类。对抗震设防类别为乙类的建筑物，在当地设防类别为6—8度时，应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求。
　　《中华人民共和国防震减灾法》第十七条规定：新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求。必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求，进行抗震设防。第十九条规定：建设工程必须按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计，并按照抗震设计进行施工。
　　可见，法律已经对学校的抗震要求和建筑标准作了明确的规定。但设计单位、施工单位、工程监理单位是否已按照国家颁布的地震烈度8度来设计施工这些校舍？对此有待调查的结果来验证。
　　法律法规不仅对新建、改建或扩建校舍提出了质量要求，而且对学校建成后也规定了定期安全排查制度。
　　2006年9月1日，教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、新闻出版总署制定了《中小学幼儿园安全管理办法》。其中第十条规定：建设部门对学校安全工作履行下列职责：（一）加强对学校建筑、燃气设施设备安全状况的监管，发现安全事故隐患的，应当依法责令立即排除；（二）指导校舍安全检查鉴定工作；（三）加强对学校工程建设各环节的监督管理，发现校舍、楼梯护栏及其他教学、生活设施违反工程建设强制性标准的，应责令纠正；（四）依法督促学校定期检验、维修和更新学校相关设施设备。第十一条规定：质量技术监督部门应当定期检查学校特种设备及相关设施的安全状况。第十四条规定：举办学校的地方人民政府、企业事业组织、社会团体和公民个人，应当对学校安全工作履行下列职责：（一）保证学校符合基本办学标准，保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准；（二）配置紧急照明装置和消防设施与器材，保证学校教学楼、图书馆、实验室、师生宿舍等场所的照明、消防条件符合国家安全规定；（三）定期对校舍安全进行检查，对需要维修的，及时予以维修；对确认的危房，及时予以改造。第十八条规定：学校应当建立校内安全定期检查制度和危房报告制度，按照国家有关规定安排对学校建筑物、构筑物、设备、设施进行安全检查、检验；发现存在安全隐患的，应当停止使用，及时维修或者更换；维修、更换前应当采取必要的防护措施或者设置警示标志。学校无力解决或者无法排除的重大安全隐患，应当及时书面报告主管部门和其他相关部门。第五十五条规定：在发生地震、洪水、泥石流、台风等自然灾害和重大治安、公共卫生突发事件时，教育等部门应当立即启动应急预案，及时转移、疏散学生，或者采取其他必要防护措施，保障学校安全和师生人身财产安全。
　　《义务教育法》第二十四条规定：学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。
　　对于违反法律规定，不按照标准建造校舍或不定期对校舍安全进行检查，不同的法律文本都规定了明确的法律责任。
　　《义务教育法》第五十二条规定：县级以上地方人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的；（二）学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的；（三）未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的；（四）未依照本法规定均衡安排义务教育经费的。
　　《中小学幼儿园安全管理办法》第六十一条规定：教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门，不依法履行学校安全监督与管理职责的，由上级部门给予批评；对直接责任人员由上级部门和所在单位视情节轻重，给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　《中华人民共和国刑法》第一百三十八条规定：“明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤忙事故的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”1997年12月9日最高人民法院在《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的规定》中将此犯罪行为法定为“教育设施重大安全事故罪”。
　　但是，面对此次如此大面积的校舍坍塌，我们没有办法再去追究哪些校舍本身属于危房；或者说如果没有如此级别的地震，也许这些校舍在常人眼里都不属于危房，或者不存在威胁。
　　这使我们不得不将目光转向同样是地震多发地带的日本。在日本，建筑抗震有一个基本理念——所有的房子都可以倒，唯独学校不能倒。这不仅因为学校有大量学生，更因为学校是地震后第一避难所。把学校当做避难场所，是日本政府在大震后及时吸取教训的结果。1923年地震后，日本政府确立“学校生命维系着国家未来”的最高原则，规定学校必须使用钢筋混凝土建造。从那时开始，学校成为日本各地最牢固的建筑之一。1995年，神户大阪地区发生7级地震。地震后，人们发现，私立学校少有损坏，而公立学校却受损严重。随后的调查表明，收费高、经费足的私立学校抗震强度几乎都超过了当时的法定抗震标准，而收费低、经费也不充裕的公立学校则只有一半达标。于是，日本政府开始实施“校舍补强计划”，要求全国学校全面进行抗震检查。不符合7级以上抗震标准的学校必须实施改造，中央政府则对改造给予更多补助金。而且，此次汶川地震发生后，日本政府又迅速表示“考虑一切可能的措施，提高日本学校建筑的抗震强度”，通过提高抗震补助金的额度来实现这一措施。
　　从日本的经验中，我们不难发现其中有很多与我国相似之处。我国目前不仅仅要加快灾区校园的重建，建高质量的校舍，而且应当对全国可能处于危险之中的校舍都进行抗震检查，把危险杜绝在“零”范围内。这既是我们的迫切愿望，也是我们必须付诸的行动！
　　日前，教育部已明确表示校舍建设标准须高于民用建筑。这不应仅仅是一个意愿或规定，更意味着一系列的行动，如借鉴发达国家的学校建筑结构形式，通过采用钢混结构和内走廊对称式的建筑布局等来提高我们学校的抗震标准和安全指数。这当然意味着建筑成本的大幅度提高。面对农村义务教育经费投入不足的事实，如何才能使学校成为安全的避难场所，让所有学生真正享有安全的受教育权，是留待我们解决的一个问题！因为4737不是一个抽象的数字，而是4737个立体、鲜活的生命消逝！
　　（作者单位：北京工业大学高等教育研究所）
　　（责任编辑：张瑞芳）