加拿大高等教育学费政策述评

　　[摘 要] 加拿大各地区的学费政策差别很大，但整体上由于政府拨款的下降，学费标准呈不断上升的趋势，学生资助以贷款为主，尤其是一些放松学费管制的专业，学费水平急剧增长，毕业生的债务负担加重。
　　[关键词] 加拿大 高等教育 学费政策
　　
　　加拿大共有157所公立大学和有学位授予权的高校，175所公立专科学院和其他类型的没有学位授予权的高校。2004-2005学年，共有78.5万名四年制全日制大学生。2004年，加拿大为13.5万名学士、2.6万名硕士和4 000名博士授予了学位。2003年，加拿大的专科学校共有78.6万名全日制和兼读制学生注册。
　　加拿大联邦政府不设教育部，因而没有全国统一的教育体制。在分权的联邦制下，1867年的加拿大《宪法》规定：每个省都可以制定自己的教育法。近几年来，加拿大的部分地区开始对全部或部分专业放松学费管制，导致学费水平急剧增长，也有部分地区开始强化学费管制，学费水平有所降低。本文将主要以人口最多、经济最发达的安大略省（Ontario，位于加拿大中东部）为例对加拿大的学费标准、学生资助和财政拨款以及放松学费管制等学费政策进行分析。
　　
　　一、学费标准
　　尽管加拿大高等教育学费多年来一直处于上升态势，但1970和1980年代经过通货膨胀调整的平均学费水平是下降的，从1990年开始才大大高于一般物价水平的增长。1990-1991到2003-2004学年间，本科生的平均学费提高了近180%。以安大略省为例，2003年其本科生的学费在各省中处于第二高的地位，仅次于新斯科舍（Nova Scotia）。1993~2003年，安大略本科生的平均学费从2 076加元增加到4 923加元，比全国平均水平多了1 000加元，10年间增加了137%，居各省之最（同一时期加拿大全国的平均学费提高了99%）。2002-2003学年和2003-2004学年，安大略省的学费增长了15.5%。
　　
　　从表1可以看出，由于高等教育政策的差别，加拿大各地区的学费差别也很大。
　　随着加拿大许多地区对所有职业类专业教育、研究生教育和特定本科专业（如医学、法学、计算机科学、工程学和商学等）学费放松管制，这些教育项目的学费急剧攀升。与上一年相比，2003-2004学年加拿大的平均学费提高了7.4%，医学、法律和牙科等职业性的学科学费提高的比重分别达到16.7%、19.4%和20.9%。没有放松管制的文科学位的学费水平也在增长，但幅度要稍低一点，见表2。
　　
　　二、学生资助
　　加拿大的学生财政资助由联邦和省政府共同负责，包括贷款、补助和税收扣除。2003年，联邦和省政府学生资助的总额为44亿加元。
　　加拿大政府通过大学生贷款计划向学生提供政府负担一部分利息的贷款。一般要求学生在毕业6个月后开始偿还贷款。加拿大的学生贷款项目（Canada Student Loans Program）加上各地方政府的贷款和无息贷款每年可向35万名大学生提供资助。加拿大千禧年奖学金基金会（Canada Millenium Scholarship Foundation）每年向10万名大学生提供总额2.85亿加元的奖学金。另外，学生父母还可以根据加拿大储蓄补助项目（Canada Savings Grant Program）得到一部分储蓄补贴。
　　近年来高等教育的税收扣除有所增加，2004年联邦政府为此花费13亿加元，省一级政府在税收扣除上的税式支出也达到7.5亿加元。收入在3万加元（个人收入为中等水平）以上的人中有50%可以获得税收扣除，收入超过5万加元的人中有25%的人可以获得税收扣除。
　　联邦-省学生贷款项目是学生财政资助的重要组成部分。但贷款限额已多年未提高了，由于学费的急剧增长，现在已经远远不能弥补学生接受大学教育的成本。
　　过去30多年来，加拿大政府一直尝试实施按收入比例偿还型（Income Contingent Repayment，ICR）学生贷款，但加拿大人仍然对此持拒绝态度。
　　由于加拿大人的反对，1995年，联邦政府搁置了这一提案。加拿大媒体有关报道尖锐地指出政府实施ICR的目的是为了毫不掩饰地提高学费。安大略政府1997年再一次提议实施ICR，并削减20%的高等教育资金，但大部分高校和许多省拒绝了这一计划。由于加拿大学生的持续反对，20世纪90年代加拿大政府没能实施ICR。不少加拿大学者认为，过去的经验和国际证据说明，这并不是一个令人满意的方法。政府自己削减高等教育资金而又想通过ICR来解决资金危机问题，不仅会导致终身债务负担和入学障碍的增加，而且政府还必须为减少和消除学生债务而进行学生负债管理及其他措施，这将不利于提高教育质量和改善高等教育融资体制。
　　
　　三、预算拨款的下降和放松学费管制
　　加拿大各地区高等教育财政政策差异很大，但从高校收入来源来看，整体趋势是预算拨款下降，学费收入增加。高等教育财政投资的下降，不仅影响了国内学生的学费水平，也影响了加拿大的留学生学费水平。
　　以安大略为例，安大略政府目前的高等教育生均支出是加拿大各省中最低的，从1990年的生均9 093加元下降到2001年的5 948加元（以2002年的币值计算）。为了继续提供高质量的教育，大学管理者不得不寻求替代性的资金来源，而其中最主要的是提高学费。1990年学费占安大略各高校日常经营成本的22%，到2001年这一比例上升到41%。整体上看，1990年，加拿大各高校学费平均占大学日常经营成本的17%，到2004年，大多数省的学费占大学日常经营成本的30%以上。2004-2005学年，全国两年制专科学校大学生的学费平均约占高校总成本的11.5%，而四年制高校的大学生的学费约占高校总成本的22.4%。
　　留学生学费政策的变化也是加拿大政府削减对高等教育财政预算的结果。1970年代末以前，加拿大留学生的学费与国内居民相同。在1976年联邦对省的转移支付谈判期间，政府认为对留学生实施高于国内学生学费标准的政策对各省来说将是节约高等教育财政资金的一种可接受的方式。在接下来的几年里，许多省政府缩减或取消了以前为留学生提供资金的资助项目。到1982年，除不列颠哥伦比亚省（British Columbia）、萨斯喀彻温省（Saskatchewan）、马尼托巴省（Manitoba）和纽芬兰省（Newfoundland）外，其他省都开始对留学生收取高于国内学生的学费，其中安大略省的收费为6 960加元（以2002年的货币价值计算为12 550加元）。1993~2003年间留学生的学费平均增长了60%，最近几年来留学生的学费增长得尤其快。2002年，留学研究生的平均学费达到10 181加元，超过加拿大公民最高学费的2倍。在一些大学，留学研究生一年的学费达到2.6万加元，医学和法律等专业达到2.8万加元。
　　政府和高校都知道高学费是不受学生和其家庭欢迎的。但是，由于留学生对加拿大的政治影响较小，所以不少省政府放任大学将来自留学生的学费收入视为政府拨款的替代性资金。现在已经有加拿大学者认为高学费最终将威胁到加拿大未来吸引和留住有才华的留学生的能力。
　　近几年来，一些地区开始全部或部分放松对高等教育的学费管制，如不列颠哥伦比亚省全部放松了对学费的管制，安大略省放松了对部分专业的学费管制。
　　
　　不列颠哥伦比亚省2000年放松对学费的管制后，这个省本科生的平均学费在2001-2002和2002-2003学年间上升了25%（超过了加拿大平均学费的5倍），在2002-2003和2003-2004学年间又上升了30%（超过了加拿大平均学费的4倍）。
　　1998年，安大略省对工程学、商学、医学和法学等专业的学费放松管制，放松管制的结果是，2003-2004学年，安大略省法学学位的学费上升到10 483加元，牙科为17 087加元，医学为14 355加元。在安大略西部大学（University of Western Ontario），本科商学学位每年的学费达到了1.8万加元。学生为了支付高昂的学费，只得借更多的钱，背上沉重的债务负担从学校毕业。安大略本科学生的平均负债是国内最高的，2004-2005学年达到22 700加元，而1990年为10 800加元，1998年为14 054加元。安大略西部大学攻读医学学位的学生累计负债处于8万~10万加元之间。这一负债水平大大超过了美国的常春滕大学（常春藤大学联盟包括布朗、哥伦比亚、康奈尔、达特茅斯、哈佛、宾大、普林斯顿和耶鲁等8个私立大学），如在耶鲁这所最昂贵且富有声誉的大学念完四年大学后，毕业生的平均负债也只有1.8万加元。安大略省政府同时还规定其他专业的学费继续由政府管制，这些受管制专业1998-1999学年和1999-2000学年都不能提高学费，2000~2005年，每年可将学费提高2%。
　　与此同时，另一些地区却采取了稳定或降低学费的政策。如纽芬兰和拉布拉多（Labrador，加拿大纽芬兰的陆地部分）的学费从2000年始一连三年处于下降趋势，分别下降了4.5%和10%，后者的学费在2003-2004学年下降到2 606加元。在魁北克省（Quebec，位于加拿大东部），政府正在考虑实行长期的学费稳定政策，禁止学费上涨。
　　
　　四、对加拿大高等教育学费政策的思考与评论
　　由于全球性的公共预算压力和高等教育财政紧张，应采取何种学费政策保证弱势群体的入学机会和保持入学率以扩展高等教育部门，满足人们对高等教育的需求，这是各国政府都要处理的一个共同问题。加拿大的学费政策可以引起我们对与此相关的几个问题的思考。
　　1. 提高学费是否会（显著）影响个人（尤其是中低收入家庭子女）接受高等教育
　　世界各国高等教育学费的快速和持续升高给学生和其家庭带来了严重的财务压力。私人求学成本的上升使许多人关注低收入家庭子女的入学机会。从国际经验看，一些学者所做的研究结论显示，学费的升高并不会对来自低收入家庭的学生产生不利的影响。新西兰1990年代的学费急剧增加，远远高于加拿大学费增长最多的安大略省和不列颠哥伦比亚省，但这一时期新西兰不仅入学率增长得快，来自低收入家庭的学生所占的比例也增长了50%，来自低收入社区的学生所占的比例增长了44%。毕业生中毛利人这一少数民族和妇女的比例也增加了。而在澳大利亚，1989年实行新的学费政策和提高学费后，并没有影响相对贫穷的学生的入学率，学生群体的社会经济成分并没有发生显著改变。英国1998年引入学费机制，1999年废除补助而全部以贷款替代后对学生入学偏好也只产生了极小而短暂的影响。一些国际研究报告认为，高等教育的入学率对价格相对不敏感，而家庭收入、父母的教育经历、基础教育的质量导致的学术准备程度以及就业和毕业生未来收入状况等的影响要更大一些。
　　而安大略本科学生会（Ontario Undergraduate Student Alliance，OUSA）认为，不能仅仅用入学率来衡量入学机会，因为入学率是高校容量的函数，不代表公平的入学机会。在看到每一年学费和入学率上升的同时，也应看到入学人口的转移（从贫困家庭转移到富裕家庭）。随着高等教育学费的增加，接受大学教育的低收入家庭的学生越来越少，而正是这些学生促进了社会和经济阶层的可流动性。没有配套的学生资助的高学费将会使一些有资格接受高等教育的年轻人选择放弃。更重要的是，上升的学费和沉重的债务负担使高等教育成了只有富人才能享受的特权。2001年，来自年收入8万加元以上家庭的高中毕业生有83%继续接受高等教育，而来自收入低于5.5万加元的家庭的学生只占55%。比如，在安大略西部大学的医学院，学生的平均家庭收入从1998年的近8万加元增加到2002年的14万加元，而且来自年收入低于6万加元的家庭的学生从35%下降到15%。OUSA认为，学费已成为低收入家庭的学生进入大学和选择专业的障碍。
　　但加拿大统计局的研究报告认为，学费的增加并没有降低来自低收入家庭子女的入学机会，因为在没有提高学费之前，加拿大高收入家庭的孩子的入学率就高于低收入家庭的孩子。与学费水平相比，收入差别和父母的教育背景对孩子们的入学机会产生的影响更深远。但学费上升增加了大学生的债务负担和学生每一学年的兼职时间，并使一些孩子（尤其是男孩子）从四年制大学转到专科学校接受高等教育。
　　不管学习成本是否会成为低收入家庭的孩子接受高等教育的主要障碍，一个成功的学费政策必须能实现这一目标：政府必须通过完善的、普遍可以获得的学生资助制度保证所有学术合格的人都能接受教育，而不是因为经济困难而被拒之门外。
　　2. 放松高等教育的学费管制是否是未来的一个政策趋势
　　提倡放松学费管制的人认为，放松管制改革将使大学与市场力量更加一致，使高等教育领域具有更多的竞争，学生和教职工都能从放松管制中受益良多。管制学费从短期来看似乎会有利于学生，从长期来看就不是如此，因为学费设置的约束会随着时间的流逝而影响教育机构吸引和留住高水平的教学和科研人员的能力。
　　而主张实施学费管制的人认为，从教育公平的角度来说，高等教育唯一的录取资格应是学术能力而不是经济条件，如果放松学费管制，毕业后收入较高的专业学费肯定会普遍上涨，从而造成各专业之间出现显著的学费差别，这会使有能力的低收入学生不能就读更昂贵的专业而导致人力资本配置不当。对高等教育进行学费管制，不仅可以保证不同的专业学费适中，而且可以保证教育质量。
　　事实也正是如此。
　　首先，加拿大只对某些而不是所有专业放松管制的改革可以说是一种局部放松管制。局部的放松管制意味着受政府管制的专业和教育项目得到的生均预算资金要多于放松管制的专业，这激励了一些大学对放松管制项目实施扩招，而不管劳动力市场是否需要这么多相关专业的毕业生。由于大学的教育项目有3~5年的时间跨度，劳动力市场目前对某些专业的毕业生的高需求并不意味着三五年后仍然有高需求。放松管制面临的风险就在于学生为放松管制的专业支付了特别高的学费，而在快速变化的劳动力市场上却面对不确定的就业前景。因此，加拿大的不少省政府虽然一度放松了对高等教育的学费管制，但2006年开始又出现了重新管制的势头。
　　其次，如果放松学费管制，一些声望不错的高校能够收取高学费，高学费带来的高收入能进一步改善质量，提高声望，然后带来更高的学费；而其他高校就成为付费能力较低的学生的第二选择，这些高校可用于改善质量的收入也更少，低质量因而导致更低的学费。这种学费—收入—质量—学费的循环使高校出现两极分化，使放松学费管制不但不能加强和改善高等教育机构之间的竞争，反而减少了竞争。
　　再次，从其他国家的放松管制历程可以看到，这一政策也会遇到许多政治上的阻力。放松学费管制的新西兰2001年开始重新管制学费，导致这种变化更多的原因是新西兰的学生组织以及其他社会团体多年来一直坚持不懈地反对放松学费管制。
　　
　　从全世界目前的学费管制政策来看，虽然有些国家较少对研究生和留学生的学费进行管制，但几乎所有国家对国内本科生（甚至私立高校的本科生，如菲律宾）的学费都进行了某种程度的管制。从新西兰和加拿大的学费管制改革历程来看，放松学费管制在短期内还难以取代学费管制政策。
　　3. 按收入比例偿还型学生贷款是否是一种适用于所有国家的学费政策
　　按收入比例偿还型学生贷款是根据大学毕业生的收入状况按比例归还的，是符合控制风险、适合“还贷能力”原则的。自澳大利亚于1989年成功实施以按收入比例偿还型学生贷款为主要内容的高等教育贡献计划（Higher Education Contribution Scheme，HECS）后，按收入比例偿还型学生贷款在其他国家也陆续实施，如新西兰（1991年）、智利（1994年）、南非（1996年）、英国（2005年）和泰国（2006年）。目前我国也有不少研究者建议将这一政策引入高等教育领域。
　　著名的高等教育财政专家约翰斯通指出，不管是传统的学生贷款，还是按收入比例偿还型这一非传统学生贷款，都不能掩盖学费的真相和最终影响，这些形式从本质上讲仍旧属于学生的债务问题，尤其是后者，它们只是不按固定的程序和定期偿还金额来要求学生偿还，而要求学生按照毕业后收入的比例来偿还贷款。但是，债务毕竟是债务，即使按未来收入的一定比例来偿还，一大笔债务仍然是令人生畏的，尤其对那些一开始就犹豫不决的人来说更是如此。同时，约翰斯通还从毕业生的工作变换和收入申报系统的不完善等角度指出了按收入比例偿还型学生贷款在发展中国家适用的局限性。
　　
　　参考资料
　　1 Hepburn，C. The increasing cost of university：is it fair for lower-income familier？ Canadian Student Review：Spring 2006
　　2 CMEC (Council of Ministers of Educat