宅基地“自由之身”的构想

　　摘要：农村宅基地是农民的生存保障。尽管《物权法》已经对农村宅基地自由流转和买卖说不，但实际生活中宅基地私下买卖和交易的现象在一些地方时有发生。随着城市化进程和劳动力转移步伐加快，农村宅基地的大量闲置问题日益突出，已经不利于新农村建设，应鼓励宅基地的自由流转。
　　关键词：农村宅基地管理；使用权；自由流转
　　
　　一、宅基地管理的历史沿革
　　
　　我国第一个有关农村宅基地立法的文件是1950年的《土地改革法》，主要内容为：宅基地属于农民所有；受法律保护；可以买卖、出租及继承；宅基地与房屋两权合一。1956年3月《农业生产合作社示范章程》，1956年6月《高级农业生产合作社示范章程》以及1962年《六十条》规定，社员宅基地属于集体所有；不准出租和买卖；归各户长期使用；地上附着物归社员所有；社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主；建新房须由本户申请，经社员大会讨论同意；修建房屋不能侵占耕地。1982年《村镇建房用地管理条例》规定，宅基地属于集体所有，社员只有使用权；社员出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；城镇个人建造住宅的建筑面积，由省级人民政府确定。1986年《土地管理法》规定，宅基地属于集体所有；农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用非耕地的，由乡级人民政府批准。农村居民住宅用地，不得超过省级政府规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1998年的《土地管理法》新增的内容有：农民建房，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，一户一宅，面积不超标；经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。2004年《土地管理法》及2007年3月颁布的《物权法》承袭1998年《土地管理法》关于宅基地的规定。
　　
　　二、宅基地交易的悖论
　　
　　悖论一：大量闲置与需求旺盛
　　现行宅基地集体所有、农民无偿获得和无偿使用的制度，由于占用无需成本，并且占用总是存在潜在收益，促使农民多占地，占好地。这种供应上的“大锅饭”就造成了耕地资源的大量浪费。这一点与经济学上著名的“公共牧地的悲剧”如出一辙。来自国土资源部的调查数据表明：目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重。我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地185平方米，远远超过国家标准。而随着城乡融合的加剧，我国每年都有数千万的农民进城务工。在找到合适的工作之后，大多买房置业，不愿意再回到农村居住。根据法律规定，宅基地是农民基于身份无偿获得的福利，只要其成员的身份存在，集体经济组织也无权收回其宅基地。另外，宅基地所具有的潜在收益，也使农民绝对不会轻易放弃它。在农村，只要拥有农民户口，便可分配宅基地，也可以拥有土地承包权，经济发达地区还可以参加集体分红，因此，现在很多地方，尤其是城市近郊的农民都不愿改变身份，也很少有举家迁移的，往往是在城市中赚来的钱全部带回农村，在农村建房，再返回城市打工，房子依然处于闲置状态。因此出现了工业化进程虽快，但非农业人口比重却没有明显变化，以至城市化一直处于低水平的现象。
　　
　　悖论二：财产增值与有价无市
　　我国的宅基地制度，将农民紧紧捆绑在土地上。因为农民一旦离开农村进入城市，其主要的房屋财产，将不再具有真正的财产意义。要素资源的充分流动是资源实现最优配置的前提，产权作为一种资源只有有效流动才能促进经济效率的实现。随着城市化进程的加快，人口数量的增加，住房需求越来越大，在城市郊区，作为农民财产重要组成部分的房地产必然产生巨大的增值。但是这种增值因为法律禁止划拨宅基地转让而无法合法“变现”成为“死产”。农民在划拨宅基地上建造的房屋，虽然法律规定可以转让、继承、抵押，但由于房屋和宅基地的不可分性，导致对划拨宅基地的限制必然“株连”到房屋。法律规定宅基地转让只能在集体经济组织内部进行，而实际上集体经济组织一般以村民小组为单位，一个村小组十几户或二三十户人家，每户均有无偿取得宅基地的权利，没有宅基地且符合条件的成员可以通过申请获得宅基地，没有必要通过转让获得。另外，一个农民亡故后，其建在宅基地上的房屋应作为私人财产被继承。如果继承人虽为本集体成员，但已经拥有一处宅基地或者继承人不是本集体成员，那么根据“一户一宅，面积不超”以及宅基地的使用者只能限定在本集体成员内部的法律规定，依据“房随地走”的原则，享有继承权的公民并不能继承被继承人的房屋。侵犯公民正常地行使继承权的权利，违反了《宪法》第十三条保护公民的继承权的规定，有悖于《民法通则》第三条确立的平等原则，农民房屋是私有财产，农民可以自由处分，有权抵押。但《担保法》第三十七条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。根据“房地一致”原则，很显然，农民的房屋不能抵押。
　　
　　三、农村宅基地如何自由流转
　　
　　经过改革开放近30年的洗礼，以及市场经济的发展，市场化观念的普及，农民的素质也得到了很大的提高，农民完全有能力做出有利于自己的判断。我认为，取消划拨宅基地，允许宅基地的自由流转是适应城乡双向流动，促进城乡融合的客观要求。
　　首先要废除宅基地划拨制度存在的基础。必须对现行的政策有所突破，取消限制宅基地流转的相关规定，允许宅基地进入土地交易市场，公开交易，自由流转。其次要在立法中明确宅基地的所有权是集体的，但使用权在一定年限内(可参照城市土地使用周期确定)属于家庭个人。在使用年限内农民拥有房屋土地的完全的使用权、收益权和处分权，可以转让、出租、抵押、继承及赠与。对居民有新增宅基地需求的，必须通过市场流转途径解决。农民转让宅基地，必需提供拥有另一处合法房产的证明。符合规划的宅基地均可以采用转让、租赁、作价出资(入股)以及土地置换等形式进行流转。按照“国家收税、集体收费、原使用者收交易金”的原则分配宅基地流转收益。至于具体流转方法，我建议，可以先以户为单位核实农户宅基地资产，明确宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况。本着“尊重历史，面对现实”的原则明晰产权，先确定一个有偿时点，如土地管理法实施的时点，在这个时点之前获得的宅基地，按照“一户一宅、面积不超”的原则，将宅基地无偿让渡给农民，属于初次分配范畴。村民在这个时点之后获得的宅基地，必须补交集体土地使用权出让金。
　　同时，应从源头上克服目前城市不动产登记机构不统一的现状，确定国土资源部门作为农村房地产的唯一登记机关，且“房地”证件合一。对手续齐全、符合规划、面积不超的宅基地给予登记发证；对有手续、符合规划、面积超标的，因继承、赠与、遗赠、建新不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成的单户宅基地超标的，标准以内登记发证、超标准部分登记不发证；对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地，不予登记，并采取行政手段依法强制收回；有手续、不符合规划的，采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证并规定禁止翻建的手续。对超标宅基地每年按超标面积累进收费，超标面积越大收费越高，促使农民退还多占的宅基地或者通过土地置换的方式向小城镇集中，从而达到集约利用土地的目的；对于“一户多宅”，按面积大小采取累进收费，以后每年依此为基数按年限累进收费，面积越大、占用时间越长收费越高，随着时间推移，旧房残值降低，收益下降，而保有旧房的成本攀升，农民自然会主动退还宅基地。为增加工作透明度，年初将各村超占户、“一户多宅”、无证户的实际使用面积、超占面积、应缴纳的超占费及处理结果张榜公布。对村民补交的集体土地使用权出让金、超占费以及集体对宅基地流转收取的费用，必须实行银行专户储存、专款专用，专项用于村庄复垦、农村基础设施配套、公共卫生、绿化美化以及作为本集体成员的社会保险保障金的来源等，切实做到“取之于农，用之于农”。
　　按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”原则，充分利用农村闲置和空闲的宅基地，提高土地利用效率。农村居民点人均用地面积大，随着城市化进程的推进，未来20年，每年将有上千万亩宅基地闲置，所以，一般情况下，新增的居住用地需求完全可以通过市场(即宅基地流转)来解决，不要轻易新增宅基地。宅基地占用农用地年度计划指标由省级政府单独核定、单独下达到各县(市)，然后由各县(市)一次性申请办理农用地转用。针对目前宅基地使用粗犷的现状以及可用于占补平衡的耕地后备资源越来越稀缺，应成立村委会领导下的宅基地整理中心和提高耕地开垦费征收标准。对空置、等待出售、“一户多宅”或面积超标的存量宅基地，可以由宅基地整理中心统一收购或没收超标部分，适宜整理成耕地的整理成耕地，整理出的耕地归原集体经济组织，指标在全省公开出售，用于耕地占补平衡，出售指标的收入归集体经济组织；不适宜整理成耕地的整理成建设用地，由集体经济组织储备，在时机成熟时出售。在“坚守耕地红线”、土地后备资源匮乏的背景下，为了保证发展经济用地，化解“农村住宅大量闲置浪费，城市经济建设供地紧张”的尴尬局面，建立农村宅基地使用权自由流转制度无疑是最佳方案。
　　作者单位：南京农业大学公共管理学院
　　
　　参考文献：
　　[1]张待水.农村宅基地使用权流转法律制度探析[J].江西社会科学，2004，3：43-46.
　　[2]赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题，2