再造“后开发区时代”政府主导下的管委会治理模式

　　摘 要：“纵向协调型”与“集中管理型”管理模式在开发区的管理创新以及我国社会经济的发展中发挥了重要作用。随着后开发区时代的来临，这两种管理体制凸显了主体地位不明确、条块管理效率低下、政府“控制失灵”等问题。应从管委会职能定位、组织管理以及监督控制方面来完善对开发区的政府治理，实现开发区管委会治理模式的再造。
　　关键词：纵向协调型；集中管理型；开发区管委会；政府主导
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）0５-0034-04
　　
　　“开发区是指在城市或其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学规划论证和审批、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域。”^［1］开发区的种类很多，就我国而言，开发区主要“包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、特殊投资来源区（如台商投资区）、外资成片开发区等。”^［２］开发区为我国创造了巨大的财富，对于实现经济的飞速发展功不可没。然而，我国的开发区从初创阶段的试点发展到二十世纪九十年代开发区热的黄金阶段直至狂热之后开始理性思考的今天，开发区发展进入了一个新的时期——后开发区时代。因此，有必要对前期发展进行总结，以便能够对我国新时期的开发区建设提供些许借鉴。
　　
　　一、开发区管委会的“集中管理型”与“纵向协调型”体制
　　
　　开发区作为政府行为的产物，其产生、发展都离不开政府的作用。政府对开发区治理模式的不同将导致开发区发展的不同类型。因此，按照治理模式的不同，可以将我国开发区的治理模式分为政府管理型、企业治理型以及政企合一型。然而由于“我国的开发区是计划经济向市场经济转型过程中时代的产物，与西方发达国家中的开发区不同，我国的开发区行政色彩比较浓，政府在开发区的发展过程中起到至关重要的作用。”^{［3］(P88）}作为开发区的管理主体，政府对开发区的管理分别从宏观、中观以及微观三个方面进行。宏观上，由国务院的相关部门对需要宏观上进行协调和管理的国家级开发区进行管理；中观上，主要由地方政府设立开发区管委会这一派出机构进行管理；微观上，包括政府对开发区内企业、居民和政府机构自身的治理。
　　简言之，“开发区管制模式是一种结构简化了的区域管治体制，只具有部分政权的‘准行政区’。目的是使其更集中精力于与经济发展有关的事务，全面提高开发区运行效率。”^［4］就目前我国开发区实行的管理体制而言，主要还是“以政府行政管理为主体，实行有限公司化运营，其中运营模式主要仍集中于管委会和开发公司并存的形式。”^{［3］(P91）}从一定意义上，管委会作为我国的开发区管理的基本模式及特征主要还是政府主导下的行政治理模式，其中“根据开发区管委会权力的大小，可以将其划分为‘纵向协调型’与‘集中管理型’的管理体制。为了突出政府在开发区管理中的作用，也可划分为‘纯政府管理型（或政府直接管理型）’和‘准政府管理型（或政府委托管理型）’。实际上，两种分类只是名称不同而已，并无本质差别。”^［5］
　　“纵向协调型”管理体制是指开发区所在“城市的政府全面领导开发区的建设和管理。在这类开发区，虽然设有管理委员会或办公室，但管理委员会或办公室不设常设机构”^{［6］(P193）}。管委会或办公室成员由原政府行业或主管部门领导组成，开发区的各种管理仍由原政府行业或主管部门负责，管委会只负责在各个部门之间的协调、组织、监督工作，而不直接对开发区进行管理。“直接参与管理的部门主要有市计划、经贸、科技、城市规划、土地管理、环境保护、财政税务、海关、商检等部门。另外，开发区所在的区、县政府，负责开发区的工商行政管理、公安、消防、文化、教育、环境卫生、计划生育、商业网点管理等工作。”^{［6］(P193）}哈尔滨高新技术产业开发区就是比较典型的“纵向协调型”管理体制。
　　“集中管理型”管理体制，是一种“封闭型”的管理模式。是由开发区所在城市政府通过授权组建专门的派出机构——开发区管委会进行派出管理。作为地方政府的行政派出机构，开发区管委会是在经济、行政管理方面相对独立的特殊的机构，在行政级别上享受所在城市市级权限，其权限涉及范围包括：自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，其中“集中管理型”模式又分为全封闭型和半封闭型两种，前者主要在保税区中使用，后者主要应用于经济开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、边境经济合作区等区域。“集中管理型”模式的主要特点是，“开发区在所在城市中形成一个与其他区域相对隔绝、经济和行政管理相对独立的特殊区域”^{［6］(P195）}。天津经济技术开发区则是典型的“集中管理型”体制。
　　
　　二、“纵向协调型”与“集中管理型”体制下凸显的问题
　　
　　作为政府的派出机构，管委会在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，行使规划、协调、监督、服务的职能。而作为我国开发区管理机构中的管理执行层，开发区管委会负责开发区内具体的建设与发展工作。总体而言，我国开发区发展过程中所形成的“纵向协调型”以及“集中管理型”两种管理体制各具明显的优势。“纵向协调型”管理模式保证了地方政府对地方发展的宏观调控力度与地方经济发展的整体性与统一性。而“集中管理型”管理模式下对于管委会行政派出的管理模式决定了开发区管委会在处理开发区内经济及社会事务方面具有较大的权限，从而可以根据开发区内的具体情况对开发区实行“因地制宜”、“因时制宜”的治理，对开发区的管理更具灵活性、适应性以及高效性。然而，任何一种体制或是管理模式都不可能是尽善尽美、一成不变的。从1984年正式开始开发区建设至今，我国的开发区建设已经进行了24年。开发区最初作为经济增长点的体制及相关因素都已发生了变化，当初作为发展优势的诸多因素逐渐丧失，开发区时代的辉煌已经结束，其发展已进入后开发区时代。这一时期，我国政府的开发区治理模式或体制中存在的诸多问题也开始凸显，因此有必要对其进行反思。
　　（一）开发区管委会主体地位不明确引发一系列问题。由于目前我国关于开发区管委会的法律法规主要散见于部门规章、地方性法规、规章中，迄今为止还不存在一个关于开发区管委会的法律，从而导致开发区管委会主体地位模糊，对于“开发区建设的目的、功能定位、管理形式、职能权限、相关政策等缺乏法律依据，造成各地区政府对经济技术开发区管理的随意性较大”^［7］。一般认为，开发区管委会作为地方政府的派出机构，不具有行政主体地位，不具有行政执法资格。但事实上，作为“准政府”，管委会在政府授权下对开发区内事务处理过程中不得不使用大量的行政权力，法律上行政主体地位的模糊与实践过程中行政权的大量运用，导致了权力与责任主体的混乱，法律救济中相对人权力保护的不利以及管理过分依赖上级机关等问题。
　　（二）“纵向协调型”体制下的条块管理导致效率低下。由于“纵向协调型”管理体制强调开发区所在城市政府的全面领导和管理，在保证地方政府对地方经济发展的总体宏观调控、统一协调管理，使得开发区的发展与当地经济保持了一致性的同时，也保留了原政府管理体制中的条块管理模式，从而限制了开发区管委会自身的权限，束缚了开发区的发展和创新能力，造成了多重部门多重管理下的责任不明、互相推诿以及管理效率低下等弊病。
　　
　　（三）“集中管理型”体制下的相对独立性导致政府“控制失灵”。“集中管理型”模式下的管委会由于对园区内事务拥有较大的经济和社会事务管理权限，因此相对更具灵活性、适应性、创新性以及高效性。然而，正是由于开发区管理活动的相对独立性与封闭性，从而导致其活动“过度自由”，容易“游移”并可能“外溢”，使得政府主管部门对其“控制失灵”。
　　经济的发展、社会的变迁导致了开发区管委会原有管理模式上的各种优势随之消解，而原有管理模式本身的弊端开始膨胀，同时开发区的各种优惠政策不复存在进一步促成了开发区的发展受阻。如何在新形势下继续开发区曾经的辉煌，如何应对开发区管理模式所造成的发展负累，均成为未来开发区发展必须要解决的问题。目前，对于开发区管委会的发展存在不同意见，其中一些地方开始把派出机构逐渐建立成一级地方政权，开始走向了与所在市区合并变为一级地方政权的实践。“从目前的情况看来，实体的成立过程就是从考虑周全的权力下放过程渐渐转变为独立的政府实体，也就是近几年来才发生的变化。”^{［8］(P11）}如福州开发区与马尾区的合并就属于此种情况。当然随着此种现象在现实中出现的种种问题，也使得很多地区又开始回到了刚设立开发区管委会时的管理模式。
　　
　　三、“后开发区时代”政府治理模式再造
　　
　　无可否认，开发区在我国经济发展尤其是对于我国改革开放的发展起到了重要的推动作用，与此相适应的是我国的开发区作为特殊时代的产物，势必会打上特殊的烙印。开发区的成功在一定程度上也得益于我国政府主导型这一开发区管理体制契合了经济发展规律的要求。然而，随着国内外形势的变化，开发区时代已经过去，相伴而来的是后开发区时代对于原有管理体制的反省。“2004年以来，因国家经济宏观调控以及整顿开发区（主要是针对土地占用问题）所出现的部分管理及审批权限的上收，形成了体制复归现象，造成开发区整体效率（特别是招商引资、项目建设等效率）下降，从而影响到开发区的经济发展。”^［7］因此，无论是“纵向协调型”还是“集中管理型”，面对原有开发区特色的调整与规范，原有的管理体制也应作出适度变革。
　　（一）从法律高度来界定开发区管委会作为政府派出机构的管理模式
　　现在的开发区管委会似乎都在准备与所在地区政府合并，或单独成立区政府，从而使本来以各种优惠政策招商引资的开发区的优势消解殆尽。从一定意义上来说，相对于“纵向协调型”，“集中管理型”管理模式更具有灵活性，更适合制度化的市场经济发展的要求，目前的管委会更多的也是使用这一管理模式。按照“集中管理型”模式管理下的开发区管委会作为政府派出机构，负责开发区管理与运营，由其下属开发总公司负责土地开发，同时设立党的工作委员会，并有效发挥工会组织作用。这种高度授权、特事特办、专心发展经济的管理体制，有利于最终实现管理机构最简、成本最低、效率最高的管理目标。然则，“集中管理型”如果缺少“纵向协调型”的引导，最终也会走向机构化、行政化的怪圈。因此，在“纵向协调型”的宏观管理下进行“集中管理型”的微观治理，是未来开发区管委会的一个发展趋向。
　　（二）管委会内部组织的派出管理模式与分散治理模式相结合形成更为专业的组织管理模式
　　作为派出机构的管委会在一定程度上改进了政府管理方式，解决了政府内部组织机构重叠、职能交叉问题，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。一般各管委会在内设机构设置上依照“宽职能、少机构”的“大部制”方向进行。如苏州工业园管委会是副地级政府的级别，借鉴于新加坡的政府管理模式，管委会内设机构上尽可能综合化，相近职能合并，不对口设立部门，机构内简化办事程序，实行一站式服务。为了防止由于机构少、职能多可能出现的“职能缺位”现象，园区借助管理学“矩阵式”的管理模式，实行了以事为中心的专题工作制，凡是涉及到几个部门的事情，确定由一位分管领导牵头，由机关部门和人员组成专门小组，明确责任，提高效率，从而实现了精简与效率的统一。同样，1992年上海市在建立浦东新区管理委员会时就提出，要推进政府组织制度的创新范式，管委会的内设机构极为精干，设一室一委一部七局，编制仅800人，可以说，这是我国最小的副省级单位。因此，通过派出管理这一模式，在一定程度上避免了政府传统管理中机构膨胀、人浮于事的弊病，便于推行政务综合管理，是提高行政效率的一个重要途径，是真正的办事服务机构。作为派出机构的管委会，许多管理模式先行于政府部门，值得政府学习和借鉴。各类开发区管委会的管理体制的创新成为我国改革开放制度学习的原型，相对于传统形式的地方政府能够实现最高的效率。同时，从一定意义上讲，通过培育体制外的力量推动体制内改革的逐步深入，改革开放的许多行政管理体制创新成果是从管委会这一派出机构实验得来的。“不同的治理结构与一定的独立性相结合，使得这些实体的职能更趋专业化，以更好地满足客户需要。”同样，“管理自主权与不同的治理结构相结合，使得这些实体拥有一种更为专业化的管理文化，更能将注意力集中于产出和效果”^［8］。
　　（三）加强政府对管委会权力配置方面的监督与控制
　　由于开发区管委会在权力配置方面缺乏一套明确的监督机制，从而造成管委会权力往往得不到有效监督和控制。“纵向协调型”的管理模式很容易导致权力泛化、相互扯皮，多头管理多头负责往往造成无人管理无人负责，有利益一起争，有责任无人问津。而“集中管理型”的管理模式容易形成局部利益，一旦授予了管委会以大量的自主权，机构就会变成以自己利益为重的玩家，可能而且确确实实地抵制它们不喜欢的变化。因此，政府充分的行政派出授权是加强对管委会监督和控制的一个源头。监督和防范派出管理中存在的风险应从行政派出授权抓起。管委会权限范围的大小，完全取决于上级政府的意愿和授予，所管理的范围是上级派出单位授权的，但在实践中，由于授权过大，会助长管委会权力，授权过小，使得其难以完成所承担的职责。所以，授权也是一门艺术。“所谓行政授权就是指行政上级委授给下属一定的行政权力，使下属在一定的监督之下，有相当的自主权和行动权。授权者对于被授权者有指挥和监督之权，被授权者对授权者负有报告及完成任务的责任。”然而，“授权只是把一部分权力分散给下属，而还不是把与‘权’同时存在的‘责’分散下去”^［9］。换言之，当上级政府把一些行政权力授予管委会时，虽然管委会因此获得了行政权力，但上级政府仍然负有相同的责任，并不是说上级政府在下放权力的同时逃避责任。因此，上级政府必须在让度权力的同时，有相应的制约机制加以配套，做到权职挂钩。
　　随着改革开放的稳步推进，政府在管理经济方面越来越赶不上经济发展的步伐。各类开发区的迅速崛起使得政府管理面临挑战，开发区管委会就是政府管理创新的结果。因此，开发区管委会既可作为改革发展的试点，又可在管理过程中进行探索。我国的经济实践发展已经证明，各类开发区管委会在开发区管理和建设中发挥了不可替代的作用，那些企业主导下的开发区在实践中问题很多，且很多都已经发展不下去了，最终还是由政府接管；甚至即使改革开放三十年了，开发区管委会在开发区管理和建设上，连一级地方政府都代替不了管委会的作用。而管委会管理过程中，要克服“集中管理型”管理模式的弊病，则需要借鉴“纵向协调型”管理模式中政府对管委会发展的宏观调控力度。任何组织的发展都证明了“大多数新的组织机构不是因老化而消亡，而是中道失败。尤其是新形式的组织机构更是如此，所以，如果要选择一种新的组织机构，那么这个新的选择必须要比老的机构更能带来效益，并且这种效益还必须在新的社会结构薄弱环节得到补偿之前到来”^［10］。
　　如今，开发区发展正处在关键时期，开发区管委会的去留关系到开发区未来。那么，是回到过去还是回归地方一级政权成为涉及到未来开发区发展前途命运的问题。当然，也有人称目前开发区发展已经到了后开发区时代，认为后开发区成了地区发展的一个过渡，即通过组合把开发区与当地政区合并成为新的行政区，完成开发区的历史使命。本文认为，经过二十多年的发展完全证明了政府主导下的“纵向协调型”与“集中管理型”两种管理模式对于开发区发展的积极作用，新时期应将二者重新整合、重组，创造出一种集两种管理模式优势于一体的更加完善的新的治理模式，以便重新激发出开发区发展中体制的优越性。“后开发区时代”的管理模式也应该在反思与总结前期发展的基础上进一步向前。我国开发区发展的经验证明，进一步完善“纵向协调型”与“集中管理型”的开发区管理体制，完成开发区管理模式的法律化、制度化是实现新时期政府管理体制的再造的必由之路。
　　
　　参考文献：
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