公共危机视阈中的政府治理

　　摘 要：公共危机削弱了政府合法性基础，对传统官僚制“统治”模式提出了严峻挑战。治理和善治理念倡导政府与公民的双向互动与合作，以公民参与为内在特征和本质要求。它有助于政府化解公共危机，提升政治合法性，克服市场和政府的双重失灵。基于“积极公民”和“积极政府”合作管理公共事务的参与式政府治理模式，是实现善治，建设合法性、法治化、透明性、责任性、回应性政府的有效路径。
　　关键词：公共危机；政府治理；公民参与；参与式治理；善治
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）05-0029-05
　　
　　随着全球化与信息化的迅猛发展，社会政治环境发生了深刻而持续的变迁，政府遭遇着前所未有的政治、经济、社会及环境危机。传统官僚统治模式制约着政府危机治理能力的发挥，“政府失败”侵蚀着政府的合法性基础。必须倡导治理和善治理念，鼓励公民参与及公民与政府的合作，促使“积极公民”和“积极政府”共同管理公共事务，从而实现公共利益最大化和社会发展目标，达成善治状态。
　　
　　一、公共危机：政府治理的价值
　　
　　公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要由政府做出决策加以解决的事件^［1］。对于危机而言，一般具有如下特点：危机爆发具有突发性和不可预测性；危机发展具有高度的动态性和不确定性；危机应对是一种非程序化决策。公共危机除具有以上基本特征外，还呈现出公共性、深度危害性。一方面，公共危机影响和涉及的主体广泛，需要公民与政府就彼此利益相互协商，以找到最佳平衡点；另一方面，公共危机的高度动态性和公共性，决定了危机若处理不当或不及时，将会造成物质和精神等层面的巨大损失。
　　就外延而言，公共危机指涉政府在政治、经济、社会、生态环境诸领域面临的挑战和“失败”。随着总体小康社会建成，人均GDP突破1000美元，我国亦步入社会经济结构剧烈变化、社会稳定问题凸出的“矛盾凸现期”，特别是经济体制的转型和利益结构的调整，使我国的社会结构和社会生活发生了深刻变迁，由此引发的矛盾和危机随时可能迸发，我国已成为一个“危机型社会”。首先，传统计划经济体制下建构的仍不完善的官僚制政府反应迟缓，行政效率低下，其严格的层级节制和繁琐僵化的规制降低了政府迅速反应的能力。现代社会赋予政府的广泛责任增加了政府的财政压力，使其根本无法提供公民所需的高质量、多样化的公共服务。其次，政府对市场的过度控制和微观干预降低了资源配置效率和市场主体的积极性，阻滞了经济的快速发展。再次，面对日益严重且扩大化的贫困、失业、收入差距以及教育、医疗、社会保障等问题，政府无法制定有效措施以缓解日益恶化的趋势。最后，生态环境问题日趋严峻，如水污染、大气污染、固体废弃物污染及人们所处生活环境均不断恶化，政府在此方面亦陷入无所作为的窘境。这一系列危机的爆发使人们逐渐丧失了信心，对政府统治的正当性、合法性提出了广泛质疑。
　　治理理论在政府合法性基础日趋弱化、市场和政府呈现双重失灵的困境下应运而生。自二十世纪九十年代初在西方国家兴起以来，治理理论已成为学术界关注的焦点，逐渐演化为政府改革的一个重要理念和价值追求。治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理是一个动态的过程，并非单纯的规则或者活动；治理的手段是协调、合作而非控制；治理的领域非常宽泛，既涉及公共领域，也涉及私人领域；治理是一种持续的互动，而非正式的制度安排^［2］。
　　治理理念被西方政治学家和经济学家赋予新的内涵，已然不同于传统意义上的“统治”。作为统治的替代品，治理具有不同于统治的特性：其一，治理强调政府不是合法权力的惟一源泉，公共权威并非一定是政府机关，即治理的主体更多元化；其二，管理过程中权力运行向度由自上而下的单向度管理向上下互动模式转变，政府与公民以合作、协商方式共同实施对公共事务的管理；其三，治理依赖的组织基础是多样化社会网络组织而非层级节制的科层组织；其四，治理的权威源于公民的认可和共识，而非政府的法规命令。
　　治理作为一种多元、民主、合作的行政模式，是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革浪潮中产生的，是人们基于市场失灵和政府失灵，在寻求市场、政府和社会的有效合作中发现的“第三项”。它试图通过政府与公民分享公共权力，共同管理公共事务，以解决危机参与主体单一导致的危机治理能力缺失的问题。毕竟有效危机治理需要政府、社会公众乃至国际社会的共同参与，只有“扩大政府危机治理参与主体的多元性，最大限度地吸纳各种社会力量，才能实现政府治理效能的最大化”^［3］。
　　
　　二、公民参与：政府治理的内蕴
　　
　　公民参与指公民个人或公民团体通过一定的途径和形式依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴共同承担公共产品和服务的提供，并对政府部门进行监督的活动与过程。由此定义可以知晓公民参与的基本特征：公民参与的主体包括公民个人，也包括由公民个人组成的组织和网络；公民参与形式多样；公民参与必须建立在合法的基础上；公民参与的内容包括代议制民主政治中投票选举代言人，也包括广义的参与公共政策和公共事务的管理，甚至充当政府合作伙伴，共同提供公共产品和服务。
　　现代民主社会中的公民参与具有十分深远的意义。它有利于推选代表公民意志的代言人，促使其表达公共利益取向；有利于培养具有社会责任和公民意识的公民；有利于发展公民与政府的双向协调沟通机制，促使政府成为一个合法、法治、透明、负责、回应、有效的组织。更为重要的是，它有利于建立公民与政府共同生产和合作的公共事务治理模式^［4］。
　　治理是公民与政府共同管理公共事务诸多方式的总和。公民欲参与公共事务的管理，如维护社区治安和秩序、保持居住环境的洁净，必然借助于多种形式的公民参与来实现。因此，公民参与是治理内在的不可分割的特征之一，是治理的核心内容。所谓善治，就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态，其基本要素包括合法性、法治化、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等^［5］。
　　根据善治的内涵，善治是公共权力主体多元化的、参与式的、透明且具有公信度的，同时也是有效率和公平的，是公共利益最大化的一种社会管理过程^［6］。这意味着，没有具备社会责任感和公民意识的公民参与，善治的目标是难以达到的。因而，从某种意义上讲，公民参与程度是衡量善治实现程度的重要标准。第一，政府合法性指在一定范围内，公民内心对政府权威的政治认同、接受和服从程度，而公民参与以公民对于政府合法性认可为前提条件。因此，公民参与程度与对政府合法性认可度正相关。一般而言，公民参与人数越多，渠道越丰富，参与热情越高，政府越具合法性。反之如果公民普遍表现为政治冷漠和消极参与，则政府的政治合法性较低。第二，法治化的基本内涵是政府将法律作为公共行政的最高准则，严格依法行政。公民参与政治过程，影响、支持政治决策，监督政府行政行为，使其符合法治的原则和标准。因而，公民参与程度越高，在政治决策中分享的权力越大，越能有效地制约公共权力，防止公共权力滥用和寻租腐败行为的发生，以确保政府沿着法治化轨道前进；第三，透明性意指政府对有关信息的公开性程度，表现为公民获取、知晓政治信息，并以此为基础参与公共政策的程度。公民通过参与公共政策的制定、执行和公共事务的管理，了解整个政策制定的背景、意义、过程及执行中的问题，增强了政府的透明性。第四，责任性要求政府行政人员对其行为负责。公民参与程度越高，越能发挥其监督政府行政的功能，利于强化和准确界定政府的各项职能，政府的责任性也越强。第五，政府回应性要求管理者听取公民意见，对公民的正当要求给予及时和负责任的回应，而公民参与是公民表达自己意愿的途径，公民参与度越高，公民的意志越能得到充分体现，对政府的回应性也提出了更高的要求。最后，政府有效性主要指行政效率和最大限度地降低行政成本，其中行政效率包括管理的效率、管理机构设置是否合理，管理程序是否科学。“政府失败论”认为，政府机构的低效率原因之一在于缺乏有效监督，而公民参与政策制定和执行以及公共事务管理过程，有利于收集监督信息，强化对政府行为的监督和制约，确保政府行政的有效性。
　　
　　
　　三、参与式治理：实现善治的路径
　　
　　参与式治理强调公民个体及社会组织参与社会的管理过程，发展政府、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导、公民参与的现代政府治理模式。公民参与社会公共事务的管理，有助于提升政府的合法性，实现行政管理民主化，亦有助于公民表达自我需求，实现自己利益，更是公民自我教育的重要方式和参与能力提高的重要手段^［7］。然而，公民参与并不必然对所有方面的政策问题解决都带来积极的效果，公民参与是否具有代表性、公民参与对政策质量可能引致的威胁、对政府行政效率和绩效的弱化是公民参与反对者的重要依据。
　　不仅如此，我国由于经济、社会历史文化、制度等因素的影响，公民参与主客观能力普遍不足，具体表现为：公民缺乏基本的权利、平等和法治意识，对于公民参与或者表现出盲从的狂热或者是消极的政治冷漠；公民因缺乏参与的知识技术和信息而无法真正参与政策的制定和公共事务的管理^［8］，这些因素都阻碍了公民参与和参与式治理的实施。因而，培育公民意识和公共精神，提高公民参与意识和能力，平衡公民参与热情与公民参与本身的不完善性导致的行政效率和政策质量的损失，是实现善治的基本路径，而这离不开“积极公民”与“积极政府”的相互合作与共同努力。
　　（一）培育公民主体意识，强化参与责任感和参与能力
　　积极公民乃是具有成熟的思想与公民意识的理性之人、实践公民资格能力的个性之人以及能够主动创造公民资格内涵的人道之人。简言之，必须具备主体意识：对于公民的权利与义务有深刻体认，具备实践公民资格的能力和智慧并能主动担负其责任和义务，成为公民共同利益的代言人。然而，囿于经济、政治及传统文化的束缚，我国的政治文化基本上是属于阿尔蒙德所说的“臣民型——参与型”混合政治文化：公民表现出普遍的政治冷漠，即使被政治动员参与，也只是低层面的政治参与，对政府决策不产生实际影响力^［9］。
　　在博克斯的公民资格概念连续谱中^［10］，公民基于理性考虑，选择让别人替代其行使公民资格的职责，而自己则充当“搭便车者”，公民不愿承担“看门人”之外的更广泛的责任，他们只是公共服务的消费者和政治动员式消极的“投票者”。显然，缺乏主体意识和公民意识的旧公民不能适应参与式治理模式的要求。为了培育积极公民，增强公民参与能力，必须按以下途径进行改造：一是通过教育途径，培养公民参与公共事务的习惯和兴趣，使政治成为其生活的一部分；二是教育公民认知政府的各项法律制度及操作方法，包括如何参与政治选举、如何参与政府决策、如何监督政府行政行为、如何与政府合作共同提供公共产品和服务等；三是鼓励公民参与社区建设和公共事务的管理，在动态的实际行使参与权中学习参与技术，提升参与意识和能力；最后，鼓励公民自愿加入与自身利益密切相关的公民组织，借助利益团体的力量提升参与能力和对政府决策的影响力。
　　（二）建设“积极政府”，强化公民参与管理
　　参与式治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程，政府在这一过程中起到关键的但不一定是支配性的作用。“自发的、无意识的、不加限制的、没有经过充分考虑的相关规则的公民参与运动，对于政治和行政体系可能带来功能性失调的危险”^［11］，公民参与可能会影响到政府组织效率与效益的达成，甚至对政府决策质量构成威胁。然而，公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府必须面对的环境和情形。于是如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，是“积极政府”在构建参与式治理模式中必须思考并予以解决的问题。
　　管理公民参与即政府为公民参与的整个程序做出规划安排，设计具体而精良的公民参与途径和技术，克服公民参与的代表性不足、政治冷漠、民主和效率困境等问题。政府应依据影响政策制定执行的两个核心变量：政策的质量约束（包括技术、规则、预算等质量要求）和政策可接受性要求来确定公民参与的适宜范围和途径，进而选择相应的参与技术，吸引公民参与决策、共同管理公共事务、提供公共产品和服务。政府可以通过管理公民参与，选择适当的公民参与形式以解决公民参与困境，确保公民参与的有效性。其一般流程如图所示：
　　
　　首先，明确政策的质量约束，包括政策的质量要求、政策所涉及公共问题的结构化程度、政府制定政策所必须的信息资源状况。一般而言，政策的质量约束越高，公民参与决策的限制性越大，公民参与的范围越窄、程度越低。公共问题的结构化程度是指政策问题的常规化或不确定性、风险性程度^［12］。问题的结构化程度越高或者结构良好，政策制定者则无需对政策问题加以重新定义或解释，方案和预期结果也相对明确，对公民参与的需求程度越低。反之则需要较高程度和更大范围的公民参与。另外，政府制定公共政策，必须有充足的信息资源以确保政策质量。如果政府决策缺乏必要信息，则应更多地采用不同形式的公民参与，最大范围内收集全面而具体的信息，为制定高质量的政策奠定基础。
　　其次，了解政策的公民可接受性要求。政策可接受性涉及到公民对公共政策的态度和配合程度，直接决定政策执行的效果和难易程度，与公民参与程度正相关。如果某项政策需要公民的广泛认可才能顺利实施，则必须尽可能地扩大公民参与范围，这将为政策的执行带来极大的便利和不必要的时间折耗。反之，可选择小范围的公民参与，保证政策制定的效率。
　　再次，依据政策质量约束和可接受性要求，选择适当的公民决策参与途径。对于质量约束较高而不需要公民接受也能有效执行的政策，采取自主式管理决策参与方式，即政府在没有公民参与的情况下独自决策；对于需要从公民中获得信息，而又不愿与公民及组织分享决策权的政策，可以采用改良的自主管理决策参与途径；对于需要公民支持但公民与政府目标存在分歧且公民内部达成一致意见的政策，宜实行分散式公众协商，即政府分别与不同的公众团体协商，听取其意见和建议，并赋予一定的制定权；对于有信息需求、问题没有结构化、需要公民参与以便提高政策的可接受性、公民与政府目标存在分歧、公民内部没有达成统一意见的政策，政府应与有组织的公民团体协商，运用整体式公众协商的参与途径；对于政府与公民意见一致的政策，政府可以最大限度地吸收公民参与，采用公共决策方式。当然，任何一项政策的决策过程不可能只采用一种参与途径，政府可以根据政策的性质和相关要求，选择以某种参与途径为主，综合运用多种途径以促进政策的有效制定和执行。
　　最后，选择适当的参与技术与方法以实现不同程度的公民参与。一般而言，以获取信息为目标的公民参与，采取公民调查或直接向关键公众了解情况的方法；以增进政策接受性为目标的公民参与，采取召开公民会议，完善调解信访机制的方法；以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与，采取培养公众参与意识和能力，转变政府管理理念，加大政府支持的方法。对于西方流行的公民参与方法，应选择性地采纳并加以消化吸收，在此基础上发展出适宜我国国情的公民参与方式，真正确保公民参与民主与效率的统一。
　　总之，具备公民意识和责任感、对公民资格有深刻体认的“积极公民”和管理公民参与以发挥公民参与最大效用的“积极政府”，是参与式治理的应有之义。惟此才能保证公民参与政策制定和公共事务管理及参与的有序有效性，缓解政府的合法性危机，促进善治政府的建立。
　　
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　　［11］CU