第一份土地使用产权证下发给农民带来了什么

董学清

今年9月14日，农历中秋节。山东省枣庄市山亭区徐庄镇徐庄土地合作社的张凯华等近300名农民，从枣庄市市长陈伟等领导手中领到了全国第一份土地使用产权证。

农民徐宜新手拿着红色的土地使用产权证，激动地说∶“俺心里一直热乎乎的，比30年前拿到土地承包证还要高兴！有了这个产权证，俺们农民会避免很多法律纠纷，土地流转会更加顺畅。特别是可以作抵押进行融资，能解决资金困难。”

枣庄市人民银行行长刘福毅说∶“凭着这张产权证，农民或合作社可合法、有效地到银行办抵押贷款。如果贷款逾期还不上，我们将对抵押期间内的土地收益权即地面附着物的收益，进行拍卖处理。”

枣庄市政府调研发现，全市294家专业合作社都面临着资金短缺的难题。财政对农业的投入有限，农民自己也没有多少钱，要解决资金问题，唯一的办法是银行贷款。但农民由于没有可抵押的资产，无法从银行贷到钱。

于是，他们在山亭区徐庄镇进行了土地产权制度改革试点。在有关部门指导下，山亭区政府印制了《农村土地使用产权证》，并发给了张凯华等近300名农民。

其具体做法是:给每个承包户发放《农村土地使用产权证》，农民可以用土地使用产权入股合作社，合作社以土地使用权向银行作抵押进行贷款。同时，他们在市、区、镇三级政府设立土地产权交易机构，为土地使用权入股和转让进行评估，并提供交易平台。

山亭区委书记董沂峰说∶“持证人在产权期限内按规定用途可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保。土地使用产权产生变化时，原持证人与受让人必须到乡镇或街道农村土地承包管理部门办理变更登记手续。为了保障农民权益，抵押土地面积不得超过合作社土地的1/3，抵押期限不得超过3年。”

中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授说，枣庄的农村土地制度改革，并不涉及土地的所有权和承包权，而是在保证土地集体所有权、农民承包权和农地性质“三不变”的前提下，对土地的使用权进行确权，通过发放土地使用产权证，实现土地使用权的资本化。这是我国农村土地制度改革的一大突破。

他说，枣庄的做法处理好了土地经营(实现土地高效率的规模经营)和经营土地(通过土地使用权的资本化获得财产收入)、农地保障(保证农地基本规模，确保粮食安全)和保障农地(农民拥有对土地的绝对控制权，不会出现失地农民)的关系，既尊重了农民的意愿，又顺应了经济发展的要求，既依循了目前的基本法律和制度框架，又在机制和政策上进行了系统创新，对广大的农业地区具有普遍意义。

中央党校经济学部主任王东京教授等专家认为，枣庄的农村土地改革具有以下效果∶

第一，解决了长期困扰通过农地流转实现农业经营规模过程中的关键问题：首先解决了制约土地规模经营所需的资金问题。其次解决了制约农地流转的市场缺位问题。

第二，回避了现有农村土地改革实践中存在的政策风险问题。

回避了农民失地的风险。农民用于使用权交易的土地是有转出愿望的那一部分，不是全部土地；转入土地的经营主体是土地合作社，工商业资本在其中不超过20%的股份，保障了农民对土地的长期控制权。合作社用于土地使用权抵押贷款部分的土地仅占1/3甚至更少，假如因为经营不善而抵押拍卖一部分土地使用产权，也是有时期限定的，农民不会因此而长期失去土地使用权。

回避了农地转为非农地的风险。《农村土地使用产权证》只涉及土地使用权，可以保证农地的农业用途不变。

减少了银行农业贷款的风险。农业贷款的担保农户数扩大，大大超过了目前联户担保的户数，贷款风险进一步降低。同时，农村土地使用权抵押的出现，不仅解决了农业贷款缺乏资产抵押的状况，而且农村土地产权有形市场的建立，使得这种资产抵押具有实际价值，拍卖抵押权具有可操作性。

（摘自《经济参考报》2008年10月28日）

政策背景

中共中央十七届三中全会于10月9日至12日在北京举行，此次会议酝酿一轮新的土地改革，目的是使农民与土地建立稳定的利益关系，真正从土地中享有权利。会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），允许农民以多种形式流转土地承包权，赋予农民更充分有保障土地承包权，允许农民开发集体土地等。

《决定》指出：“稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高……加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”

各地探索农村土地改革的新模式

河北

试行集体建设用地使用权

流转管理办法,《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》经河北省政府通过,自2008年11月1日起施行。

集体建设用地,是指乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地,以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地。集体建设用地使用权流转,是在所有权不变的前提下,出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为。按照规定,农村集体经济组织出让、出租和抵押村民集体所有的集体建设用地使用权的,必须经本集体经济组织村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意。出让、出租和抵押乡(镇)农民集体所有的集体建设用地使用权的,必须经乡(镇)集体经济组织或者乡(镇)人民政府同意。

山东

宁阳县探索土地流转新模式：

股份+合作

土地“股份+合作”流转模式的运作、管理、经营和分配机制主要有四大特点：

其一，农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。其二，合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。其三，合作社挂靠龙头企业进行生产经营。其四，合作社实行按土地保底和按效益分红的方式。年度分配时，首先支付社员土地保底收益每股(亩)700元，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。

山东大学副教授杨善民说,宁阳“股份+合作”的土地流转模式,是在稳定家庭承包经营基础上,提高农业集约化、产业化、标准化水平和农民组织化程度的有效形式,是创新土地流转机制、改进生产经营方式、深化农村改革的有益探索。因为宁阳农村的土地流转是有严格程序的,而且符合农村发展的实际。更重要的是,它确实给农民带来了更多实惠和更高的土地收益。

山东社科院副研究员王晓明认为，宁阳土地流转机制的成功有两点:

一是有龙头企业作依托。农业龙头企业是农村经济发展的主力军和助推器，企业发展规模越大对土地的需求越大，农民土地流转的面积就越大，对农民增收、农业增效的拉动也会越来越大。二是以合作社为载体。农民专业合作社是土地流转的载体，它把一家一户的土地聚合在一起，形成一个充满活力的有机体，并担负起对土地流转农户的管理职能。

北京

拟试点集体土地流转 村民可搬进楼房

北京拟借鉴天津的“宅基地换房”模式，推行集体土地流转试点工作。试点核心为农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房；农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。

北京的试点将采取项目包装模式进行，拆旧区域和建新区域要协调平衡。也就是说，旧区域的农民拆多少房子、恢复多少耕地，跟新区域盖多少楼房要挂钩。对于建新所需要的资金数量，将采用整体评估的方式，以确定是否需要再拆旧区域进行商业开发。

北京市农委主任王孝东表示，北京的做法跟天津不完全一样:

天津是农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩；城市建设用地增加量要和农民到城里定居挂钩。而北京的试点将采取项目包装模式进行，拆旧区域和建新区域要协调平衡。也就是说，旧区域的农民拆多少房子、恢复多少耕地，跟新区域盖多少楼房要挂钩。对于建新所需要的资金数量，将采用整体评估的方式，以确定是否需要再拆旧区域进行商业开发。

河南

首次公开出让2200亩

农村土地承包经营权

9月11日，2200亩农村土地的承包经营权在河南省沁阳市一次性交易成功。据悉，这是该省进行的首次土地承包经营权公开拍卖和竞争性谈判。

据沁阳市市长陈敬如介绍，此次进行的20宗、2200亩土地的公开拍卖和竞争性谈判，是市级土地流转服务平台进行的首次大规模规范性土地流转尝试，今后这种形式的流转交易将延伸至乡镇。

据悉，这2200亩土地涉及全市11个乡（镇、办事处）17个村（街），均通过了当地村民大会或村民代表大会三分之二以上人数的同意，并报乡镇、办事处批准，在土地流转服务中心登记，通过媒体和网络向全市公告3天，最终，5位农业经营组织法人代表和65名村民提交了《承接土地流转申请表》，每人交纳了每亩20元的保证金，取得了参与资格。

据悉，沁阳市制定了《关于推进农村土地流转加快新农村建设的意见》、《农村土地流转工作程序》等一系列指导性文件，对流转主体、流转程序、流转合同、流转市场、流转监管等进行了规范，使土地流转由约定向法定、由分散向规模、由粗放向高效转变。

重庆

发展专业合作社

继“股田制”改革被中央叫停之后，重庆又拟发展的农民专业合作社，共有股权单一、生产要素合作、股份混和、股权转租及股份参与5种模式。

第一类股权单一，是针对集体经济组织内部成员，以土地经营权入股后，按生产在家、服务在社、自愿联合、民主管理的方式，组建专业合作社。

第二类生产要素合作，是指集体经济组织成员，除以土地经营权入股，还可以劳动力、农用设备、设施、技术、资本入股，成立专业合作社，实行要素合作。

第三类股份混和型，是指农村土地经营权与社会资本紧密结合。即各类社会经济组织，通过章程规定的程序，成为农民专业合作社的成员，在农业专业合作社内设置专门的股权。

第四类股权转租，即专业合作社内部，代表农民一方股东，将股权出租给社会资本经营。举例来说，就是一个专业合作社内部，农民一方土地经营权评估下来是5000万，他们将其承包给社会资本一方的股东经营，同时明确第一年分红多少，第二年多少，有个逐渐递增的比例。

第五类是股份参与模式。即专业合作社与社会资本方联合经营。农民单独以土地经营权成立合作社，社会资本是另一方，双方签订合作协议。

不过有学者指出，重庆的模式真正运行起来，也会遇到一些难题。

一是社会资本一方的积极性。《农民专业合作法》规定，农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。另出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。但本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。这个规定可增强农民在经济活动中的话语权和博弈能力，但另一方面，可能会削弱社会资本的参与意愿。

另一个要解决的难题是专业合作社的融资。《农民专业合作社》法虽有规定金融机构要为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，但现实情况，因为土地经营权是个虚拟的东西，金融机构仍然不愿贷款。

(据《证券时报》、《21世纪经济报道》

《经济参考报》、《新京报》、新华网整理)