台湾二次金改的遗弊

谭世坪

如今蓝绿政党更替、又从海外回传阿扁巨额资金来路不明，才使得二次金改的三大问题，以及以政治权力介入金融改革获取暴利的犯罪事实，逐步水落石出。

台湾“检察总长”陈聪明在8月19日发出具体指示给陈水扁家族洗钱案办案团队特侦组，邀请“金融监督管理委员会”加入洗钱案的侦办工作。

陈聪明要求办案人员应清查扁家的海外资产，以及是否与扁任期内强力推动“二次金改”收受贿赂款有关。陈的指令，显示特侦组会全力开铡，侦办台湾金改有关弊案。

根据台湾有关报道，特侦组经数日密集侦查，高度怀疑吴淑珍所谓的“娘家嫁妆”等四种金钱来源的说明，不足以“拼凑”出6亿多元台币，甚至更多的“家产”。在清查资金流向时，更发现有巨款自海外不明账户直接汇入扁家指定的海外账户，汇款人疑与台湾银行有关，因此，将侦查重点锁定在“二次金改”所衍生的相关弊案案情。

扁家自从爆发海外洗钱案件后，扁任期内强力为银行财团合并护航、并且收受贿赂款的传言在岛内绵延不断，特侦组决定深入查明。而要理清台湾金融改革，则需要从第一次金改说起。

台湾金融改革与第一次金改背景

自1992年台湾开放新银行设立以来，银行机构大幅增加，部分信用合作社亦因改制或合并相继加入市场竞争。银行业者为能在激烈竞争环境中求生存，全力拓展版图，放宽授信标准，使得放款余额大幅增加，整体金融机构放款余额增加幅度远远超过经济增长幅度，带来银行不良授信资产的快速累积，进而影响金融产业健全经营与未来发展。当然，这些新设银行与放款业务，也与很多地方势力与政治酬庸有关。

1997年全球经济成长趋缓，资产泡沫破裂，借款户财产缩水、财务吃紧，影响了银行债权及资产质量，逾期放款比率逐年升高。台湾银行逾放比率(即本金3个月未偿、或者利息6个月未缴的贷款占全部贷款的比率)从1995年的2.85％，一直上升到2001年的7.48％，2002年3月更高达8.04％。国际信用评级公司目睹该等逾放比率未能改善或出现下降趋势，自无法给予台湾金融信用评级有效提升，相对影响了台湾企业或银行到国外借款的能力。

其间，台湾虽然挺过了亚洲金融危机，但受创亦重，各金融机构逾放比率快速攀升，被《经济学家》杂志批评为一群“僵尸银行”。鉴于此，台湾开始积极推动金融改革，是为台湾第一次金改。

第一次金融改革的目标，在于改善金融机构体质及重建金融体系，因此，首要任务是降低逾放比率，故除延续1999年所实行的将金融营业税由5％调降至2％作为业者打销呆账之用外，更运用剩下2％的金融营业税收入，成立“金融重建基金”，前后两次共计投入2500亿台币，并通过制定《金融重建基金设置及管理条例》(2001年)，以加速问题金融机构退出市场。

2002年12月底，全体台湾银行平均逾放比率降为6.12％。自1999年至2001年，实际累计转销呆账金额达9744.2亿元台币，约为该期间政府降低营业税率及存款准备率所增盈余1200.5亿元台币之8.12倍。

此外，台湾亦分别通过若干重要金融法令，如2000年12月通过《金融机构合并法》，提供优惠措施鼓励金融机构合并，以协助金融机构扩大规模，发挥规模经济效益，并藉此鼓励业者以合并方式退出市场，迄今已有多家银行合并，及至少48家经营不善的金融机构退出市场；2001年又通过《金融控股公司法》，允许金融业者跨业经营，以协助金融机构发挥范畴经济效益(scope of economy)，迄今已有14家金融控股公司成立；2002年通过《金融资产证券化条例》，期望能有效提升金融机构资产的流动性及使用效益。此外，也允许成立资产管理公司，以协助金融机构快速剥离坏账，加速了资金回收。

第一次金融改革，确实带来了金融机构逾放比下降的结果，但“台府”所费不菲，若加计原先3％的金融营业税调降，当局耗用近6000亿台币资金，故引起部分人士对当局以大众资金补贴私人金融机构的不满；此外，仍有多家问题金融机构并未退出市场，例如王又曾力霸集团所属的中华商银，而当局亦未趁此机会建立金融机构的退出机制。至于基层金融机构的问题，虽在短期获得舒缓，但基层金融机构不具竞争力的本质并未解决。

陈水扁连任后，或许为了加大控制金融力度，或是方便以政养商，开始发动二次金改。由于开放金融业者的跨业经营及金融商品界线日益模糊，台湾当局亦于2004年合并了各金融监管机构，成立“金融监督管理委员会”，但在组织设计上仍采用部门性分工监管，亦即内部仍分为银行局、证期局及保险局，而非“功能性”的监管，因此，是否有能力监管已跨银行、证券及保险经营的业者，备受质疑；其次，目前该机构仍分别以银行法、证券法及保险法为适法基准，并未像英国已整合成一部《金融服务法》，不但使不同金融业者常面临不公平之竞争环境，主管机关的综合监理能力亦令人质疑。

根据“政府”的说法，台湾的第一、二次金融改革，前者重点在于改善金融机构体质，而后者则是为提升金融机构国际竞争力，以协助台湾金融业进人国际市场。但两次改革皆引发许多争议，尤其是第二次，由于目标不合理，在推动过程中引发对利益集团的质疑声不断，因此，进展并不顺利，目前几近中止。

第二次金管改革的问题

台湾第二次金融改革是2004年10月，当局接受体制外“经济顾问小组”的建议，以扩大金融机构规模提升竞争力为由，推动二次金改，并订立四大目标：2005年底前促成3家金融机构市场占有率逾10％，公股金融机构数目减半；2006年底前，台湾14家金融控股公司数目减半，且至少有一家由国际资本经营或在国际证券市场上市。但是至今，改革名存实亡。究其原因，基本有三大方面。

第一个是过程的争议不断。二次金改四大目标及执行过程，引发外界极大争议。首先以人为方式拉大的金融控股公司是否代表竞争力的提升，令人质疑；并且，虽然金融控股公司合并在理论上有规模及范畴经济效益，然而在实务上，欲发挥其效益，仍需多方条件之配合。例如韩国第一大银行国民银行，规模是台湾玉山银行的12.3倍，获利率却不及玉山的1/3，台湾当局在鼓励台湾大银行出现时，没有任何理由主动剥夺小金融控股公司或小银行的存活空间。

而明订金融改革“期限”，又使业者为免沦于末位成为被淘汰的对象，急切地先求变大以自保，并以高杠杆财务操作来进行并购，如台新金并购彰化银行所需的365亿元资金，便是依赖发行丙种特别股与次顺位公司债，而举债的结果，不但导致其财务快速恶化，负债净值比上升至40.3％，甚至遭“金管会”警告。为改善财务结构，若干银行亦积极地引进了国际资本。

再者，大型金融机构发生合并时可能产生若干冲击，但“主事者”并未提供任何配套措施，亦备受批评。例如由于金融投资集团可以跨业经营且规模变大，致对不良资产的隐藏或移转能力更甚以往。

台湾金融控股公司特有的性质，如公司资金运用规范较国际标准宽松，允许金融控股公司作高财务杠杆操作，允许股东作高比例之持股质押，允许金融机构转投资非金融机构甚至介入经营等，都增加了监管的困难。而以台湾“金管会”的监管能力，是否能及早发现及有效监管，很令人质疑。且在分行总量管制下，整并后的银行，多将分行移往中北部的都会地带，使得非都会区及偏僻地区居民的权益受到伤害。

在“限期”、“限量”及要求主管机构负责人以官位作保证的情况下，确实出现若干合并，只是在“民并官”的过程中，因对图利财团质疑声不断，出现困难，当局为在期限内达成设定公股银行减半目标，不管合并是否有利，就匆匆指定官股与公股银行合并，勉强达成公股银行减半的形式目标；至于金融控股公司减半的目标，因14家金控中11家为民营，当局不易主导，社会反对声浪过大，目前几近中止。

二次金改的第二大问题在于它的结果是牺牲了百姓，让财团图利。

二次金改已经造成近5000名银行职员失业，即使为追求经营效率，人力裁减不得不然，但是政府要求官股减半的时间过于仓猝又没有配套措施，是一种对受薪(工薪)阶层权利的不尊重。

此外，不少中小企业主坦言，要公司里的职员十几二十人，每个人都去办现金卡，化整为零地以此向金融机构借钱经营，因为循一般管道企业贷款的条件太高，尤其因为在金融机构经过不断合并、减少家数、扩大规模之后，金融消费逐渐变成卖方市场，中小企业受到不合理的待遇，一般消费大众也同样受到很大的影响。

数据显示，新光吴、中信辜、国泰富邦蔡三家，1999年在台湾金融版图合计为2.9兆元台币，2004年资产已膨胀至9.4兆元台币，5年间增加了2.2倍。

2005年10月，台湾学者“立委”郭正亮曾说：“对内不公平、对外又不松绑，金改注定要失败。”当时陈水扁强势介入推动“二次金改”，引爆争议。参加财政委员会的民进党“立委”郭正亮痛批，二次金改主诉求扩大金控规模，但规范没有做好前贸然出手，只会造成不公平的社会财富重分配。

“你想想，5年内，蔡、吴、辜三家财团不需付出什么，只因金改政策，资产突然由3.3兆暴增到8兆多，公平吗?”郭正亮更直接点名，抨击“行政院”副院长吴荣义，完全不懂金融、对金改胡乱鬼扯，“只要他敢到财政委员会列席报告，一定被我轰得体无完肤”，“一次金改算成功吗?全部用人民的钱去垫银行呆账，减少系统性风险，又没有监督，结果仍是图利财团啊!”

二次金改的第三大问题，在于它使得台湾在民主化的过程中，产生了“亲信资本主义”的运作模式。

台湾在逐渐走向自由民主之路时，在2000年顺利地完成政党轮替。但是伴随着民主化过程而来的却是经济衰退，以及金融体系(包括银行体系与股票市场)的弊端，对台湾的经济发展产生负面影响，并严重影响过去“经济奇迹”的丰硕成果。

因为在台湾，“民主化”实际增强了政党、财团、地方派系与民意代表之间的“排他性联盟”，严重扭曲了台湾金融体制的秩序。而陈水扁大量起用非专业亲信，使得文官体系过去建立的“独立官贞”丧失，专业官员只能听从少数扁的亲信，使得金融监管与制度成为打击异己与吞并肥羊的工具，而扁系亲信成为新资本市场的掠夺者。

当时从SOGO百货公司经营权到彰化银行公股释出，一堆财团“三代”拜吴淑珍当干妈，虽然社会群起声讨，但是扁家脸皮超厚，再加上检察官不起诉不过问、调查局长又吃案，所以都以查无实据作结，如今蓝绿政党更替、又从海外回传巨额资金来路不明，才使得二次金改以及以政治权力介入金融改革而获取暴利的犯罪，逐步水落石出。“马政府”的第三次金改往哪里去

金改受“扁政府”拖累，金融体制也遭到重创，以致“财政部”要信心喊话。“财政部”长李述德表示，对二次金改的交易行为，若是事后司法判决确定有重大瑕疵或违法时，“财政部”当然要对违法个案收回股权。至于如何执行收回股权问题，先等司法机构追查出有违法二次金改个案后，再处理如何执行收回股权问题。

所以，目前看来，新“政府”要从事的三次金改，有以下三点目标有待完成：

首先是要杜绝官商勾结、内线交易。在金融交易的过程中，信息扮演了最主要的角色。数额、时机与信息的准确度，主宰着金融交易中盈亏的关键。因此各国各地防范内线交易、分析金融政治时，都在解决信息不对称的问题。如何建立一套可以有效减少信息不对称、提供透明化运作机制、监督欺骗行为并惩罚破坏游戏规则的金融制度是关注的重点之一。这是马英九“政府”应该做、也会认同做的一件事。

其次是台湾资本市场要国际化自由化。8月20日，台湾“财政部长”李述德称，二次金改已暂停，新政府推动三次金改，以公股金融机构经营策略国际化为目标，包括台湾金控公司释出20％，引进国际资本策略联盟，或董监事为国际人士，提升公股金控竞争力，其余的第一金、兆丰金等公股金融机构也纳入检讨。

李述德还表示，台湾金控公司条例草案，仍有待“立法院”审议通过。三次金改目的是为达到公股银行国际化，只是将国际策略联盟引进来而已，绝不会重蹈二次金改覆辙，如绝不是限量限时，也不限对象，否则这是违反市场机制的。李说，尽管二次金改已告暂停，但“财政部”已对二次金改相关个案进行检讨与了解，包括行政责任、刑事责任或政治责任等问题，若检调单位希望“财政部”配合，李绝对全力配合。

最后，三次金改打开两岸金融障碍、加速金融交流。李述德已表示，对两岸金融松绑政策，也可考虑纳入第三次金改。

台湾已经加入WTO，这开放了台湾地区自身金融市场给国际金融机构，同时亦会帮助台湾打开更多国际与地区市场。但因台湾金融机构国际竞争力弱，故有能力向外开拓市场的并不多。相比较而言，大陆算是其中潜力较大且较具竞争力的市场，但因两岸特殊关系，致使台湾金融机构进科大陆市场存在许多障碍。

因而，虽然大陆因加入WTO大幅对外开放了金融市场，但迄今为止，除7-家保险公司(上海国泰人寿)及两家特许规模较小的银行(华一银行及协和银行)外，台湾在大陆的银行、证券业都只停留在办事处阶段，而无营业网点；而大陆金融机构则因台湾尚未开放大陆金融机构来台，迄无一家有在台业务。

虽然两岸都加入WTO，亦对外资金融机构都做积极开放，但相互在对方市场皆无多斩获。为此，打开两岸金融僵局，也是三次金改的重点。