我国高等学校法律定位初探

【摘 要】 目前我国法律上将高等学校界定为“事业单位”，但对其进一步的法律地位没有明确界定。通过分析可以发现，高等学校不是一个民事主体，而应当是一个行政主体。这种行政主体以进行社会公行政为主要任务，从而区别于一般行政主体。我国应当将其从事业单位和法律法规授权组织中分离出来，并赋予其在行政法中的独立法律地位。

【关键词】 高等学校；法律地位；改革オ

近年來，我国发生了多起学生状告高校的案件。这些案件向我们提出了一系列问题：高等学校对于学生的管理权是什么性质？他们之间的纠纷应该通过什么途径解决？法院是否有权审查高等学校的决定？通过什么程序来审查？为此，我们必须准确界定高等学校的法律定位。

一、高等学校法律定位的现状

目前来看，我国理论界与司法界对于高等学校的法律定位是不统一的。例如，对于学生诉高校的案件，有的法院是按民事诉讼受理，而有的按行政诉讼受理。在法律上，也没有明文规定高等学校的性质。但是，我们似乎可以从相关的规定中推断出一些结论。

我们可以据以推论的法律依据主要包括《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》及《事业单位登记管理暂行条例》等。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准登记之日起取得法人资格，学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”通过分析上述规定可知，我国法律是将高等学校界定为“事业单位法人”。而从法条的表述上看，再联系我国法人的相关制度是由民法规定的事实，我国法律对于高等学校的法律性质应当是从民法角度进行定位的。

二、对我国高等学校法律定位的探讨

许多人并不认同将高等学校界定为民事主体的结论。他们提出，学校可以对学生进行管教和处分，甚至可以剥夺学生的受教育权，这显然并不是一种平等的关系。这种现象又如何解释呢？对此有些学者认为，高等学校和学生之间的关系与企业和员工之间的关系并无不同之处，都是一种契约关系——学校基于契约取得了管理权，而学生基于契约有服从管理的义务。任何管理与被管理关系都具有不对等性，因此将高等学校界定为民事主体，将高等学校与学生之间的关系界定为民事关系，这并没有什么不妥之处。

笔者认为，将高等学校界定为民事主体的观点是值得商榷的。首先，目前我国学生进入高等学校的主要途径是招生录取。在招生录取中，虽然高等学校有一定的自主权，但其绝大部分事项是由教育行政部门直接掌控的。因此，目前我国的招生录取活动更多的是一种行政行为。在这样一种体制下，很难将学生进入高校的途径视为是依据契约而进入，因而也不宜将高等学校管理权的来源视为契约。

其次，虽然任何管理与被管理关系都具有不对等性，但这一共同点并不能得出公共行政等同于私行政的结论，也不能据此抹煞行政主体与民事主体的区别。公共行政与私行政的区别有五点，即公共权力性、公共事务性、公共利益性、公开性与程序性、服务性与非营利性。高等学校的活动是符合这五个特征的：一是高等学校的教学管理活动是基于《教育法》等法律授权而进行的活动，因而具有公共权力性；二是高等学校的教育活动在一定限度内具有消费的非排他性与效用的不可分性，因而是一种准公共物品。由于高等教育是向社会提供公共物品的活动，因而具有公共事务性；三是由于高等学校进行的教育活动是一种直接以满足“社分共享性的共同利益”为目的的活动，因而具有公共利益性；四是高等教育原则上是向全社会公开的，任何人只要具备入学条件并通过一定程序的认可，都可进入高等学校进行学习。可见，高等教育具有公开性与程序性；五是学校的教育活动是通过使用关系向社会提供教育这种准公共物品的活动，因而其本质上是一种社会服务活动；而教育是非营利性事业，学校是非营利性组织，也已由《教育法》第二十五条第三款明文规定。从上述分析不难看出，高等教育活动实质上一种公共行政活动。

第三，将高等学校视为民事主体，将高等教育活动视为民事活动，不利于高等学校的法治化进程，也不利于维护学生的合法权益。这是因为：（1）高等学校作为代表国家向社会提供公共物品的部门，并不是以市场为资源配置机制的。换句话说，高等学校提供的服务与使用人的支付能力之间原则上应该并无直接联系。它更注重的是实现社会公平，而不是为了追求效益。这样一套以公平为导向的资源配置机制，当然只能由国家来提供，并且对其依据公法规则予以严格控制。这既是为了维护社会公益，也是制约权力、维护学生合法权益的基本要求。（2）对高等学校行使国家公权力的现象，必须在理论上予以明确回答，在法律中予以明确界定。高等学校在诸如教师职务评定、学生学籍管理等方面拥有一定的公权力。有人认为，可以将高等学校界定为“事业单位法人”，然后用“法律法规授权的组织”的理论来解释其行使国家公权力的现象。这种意见的缺陷主要有二：其一，“事业单位法人”是一个比较含混的概念。在当前的形势下事业单位已发生了显著的分化：一部分事业单位演化为市场化、企业化、以营利为目的的组织，它们不具有公共管理职能；另一类则是非营利组织，具有一定的社会公益职能，其中一部分还担负着某种社会管理职能。这种分化导致事业单位的内涵很不确定。用“法律法规授权的组织”的理论来解释其行使国家公权力的现象，虽然可以说明事业单位公权力的来源及其合法性，但却不能说明为什么要给某些事业单位授权、哪些情况下可以授权、哪些事业单位可以得到授权等深层次的理论问题。这样会导致理论上的缺失与实践中的混乱。其二，由于法律确认高等学校具有一定的自治性，因此其许多管理权并非直接来源于法律法规的授权，而是来源于其章程和内部制定的规则。而这些管理权之中有不少具有公权力的性质。这种现象是无法用“法律法规授权的组织”的理论来解释的。（3）为了保障正常管理活动的运转，高等学校与学生之间的权利义务关系特别不对等。这主要表现两点：其一，教师与学生对于学校命令的服从义务往往是不确定的，学校对学生享有“概括的命令权”。如学校可以自行制定对于学生的纪律要求。其二，学校可以以内部规则限制学生的基本权利。如限制学生的离校时间。这种极其不对等的关系对公民权利威胁极大，所以应当严格予以约束。如果将高等学校界定为民事主体而完全适用民法规则，显然不能实现这种严格的约束。

当然，在高等教育中确实有些法律关系具有民事法律关系的特征，如住宿、购买教材、勤工俭学等。但是这些关系并不是高等学校存在的目的。高等学校的主要任务是向社会提供高等教育服务。而从这一角度分析，则很难认定高等学校是一个民事主体。这正如行政机关可以以民事主体的身份活动，但并不改变其行政主体的性质。

基于上述分析可知，高等学校不是一个民事主体，而是一个以从事公共行政事务为主要任务的行政主体。高等学校与学生之间的关系，也是以行政法律关系为主的。我国应该尽快在立法中对这种法律定位予以确认，从而在保障高校能够依法发展的同时，也能够切实保障学生的合法权益。

【参考文献】

［1］ 由于我国公立与民办的高等学校在诸多方面存在着较大差异，因此为了研究的方便，本文所说的高等学校仅指公立高等学校．

［2］ 石佑启．论公共行政与行政法学范式转换［M］．北京：北京大学出版社，2003：21－24．

［3］ 吴刚．类行政组织发展与行政体制改革［J］．国家行政学院学报，2000（03）：23-28．

［4］ 陈新民．中国行政法学原理［M］．北京：中国政法大学出版社，2002：64．

【作者简介】

赵剑鹏，法学硕士，长安大学人文学院教师，主要从事宪法、行政法和高等教育法治研究．