我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策

孙新章　周海林

摘要 30年的改革开放带来了中国经济的空前繁荣。但是，在繁荣的背后则是沉重的生态环境代价和区域不公平性问题。在以人为本、构建和谐社会的主旋律下，尽快建立健全生态补偿制度，已经成为促进人与自然、人与人和谐共处和社会经济可持续发展的必然选择。事实上，我国于20世纪80年代初期就开始了对生态补偿的探索，经过近20年的发展，也积累了一定的经验。但是，总体来看，我国在补偿制度建设、补偿主体确定、补偿标准、融资等方面，都还没有形成一套完整的体系与方法，生态补偿措施尚没有在我国的和谐社会建设中发挥应有的作用。鉴于此，本文在对目前生态补偿存在突出问题进行深入分析并参考相关国际经验基础上，提出了全面建立生态补偿制度的战略对策。即加快立法进程，为生态补偿制度建设保驾护航；明确生态环境问题的轻重缓急，有序拓展生态补偿制度建设；加强生态补偿关键问题研究，为补偿工作开展提供科技支撑；建立多元化的投融资渠道，使生态补偿能得到持续的资金支持。

关键词 生态补偿；突出问题；战略对策

中图分类号 X171.4 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）05-0139-05

生态补偿是当前我国学术界和政府较为关注的热点问题之一。生态补偿作为解决发展中引发的“效率”与“公平”问题比较有效的环境管制手段，其基本原理是当发展带来外部环境不经济时，从发展中获益一方应对他人造成的外部环境损害进行赔偿；而当一方为了保护环境放弃发展机会时，他有权获取相应的补偿［1］。国外很早就开始了生态补偿的探索与实践，现已成为世界各国为实现可持续发展而广泛采用的政策措施。我国于20世纪80年代初期开始了对生态补偿的探索，经过近20年的发展，现在也积累了一定的经验。但是，总体来看，我国在补偿主体确定、补偿标准、补偿方法、资金来源、监管措施等方面，都还没有形成一套完整的体系与方法，我国的生态补偿制度建设仍处于初步发展阶段，生态补偿措施尚没有在我国的可持续发展中发挥应有的作用。鉴于此，本文在对我国生态补偿的探索历程与存在突出问题进行深入分析基础上，提出了全面建立生态补偿制度的战略对策，以期为政府的相应政策制定提供依据。

1 建立生态补偿制度客观必然性与可行性

改革开放30年来，中国经济得到极快的发展，年均GDP增长9.7％，至2007年，中国GDP总量达到24.66万亿元，稳居世界第四位。根据目前的发展趋势，我国GDP总量将在2008年超过德国，在2012年后有可能超过日本，从而占据世界第二位。在2008博鳌亚洲论坛上，来自世界各地的政要、商界精英等用“不可思议”、“中国奇迹”、“历史性变化”来形容中国的发展。但是，中国的这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价的基础之上。据估计，近年来我国每年因环境污染造成的经济损失约为全国GDP的10%左右。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成。长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生。在这样严峻的环境形势下，要完成中国政府确定的“十一五”环境目标任务是十分艰巨的。另外，改革开放以来，我国的经济增长存在明显的“马太效应”，社会分配不公的现象也日益严重。解决收入分配不公，从协调好经济发展与环境保护的角度考虑，就是要解决资源与环境的不公平使用问题。我国自然资源的空间分布与我国各地区的经济发展水平错位严重，由此便产生了生态的跨区占用及资源跨区流动。这种流动虽然符合资源利用效率最大化的经济原则，但由于忽略了资源所在区优先利用的权利，对资源外流区未能给予足够补偿，致使资源的跨区流动加速了资源开发区与资源消费区的发展水平差异，加剧了西部地区与东部地区发展的差距。

鉴于国内资源与环境面临的严峻形势，中国再也不能以进一步牺牲资源环境为代价来片面地追求经济的快速发展，但我们也不可能要求全国各地为了保护环境而放弃发展。这是因为，我国的经济总量虽然已经位居世界第四位，但人均GDP仍在100位左右，我国仍属于中低收入发展中国家，发展经济、消除贫困、改善人民生活仍旧是当前中国政府面临的主要任务。面对如此局面，在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，特别是市场机制的经济措施，即建立生态补偿制度，以确保经济与环境之间、区域之间、城乡之间的协调发展。

当前，建立生态补偿制度的条件已经成熟。加强环境保护，建立生态补偿制度，得到了党中央、国务院的高度重视。温家宝总理在2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上的重要讲话中明确指示：“要按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。”在十七大报告中，也明确提出了要“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。另外，近些年来全国人大和政协关于加强环境保护，建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升，在2008年两会提案中，关于节能减排、生态补偿、环境保护的建议最为集中。这些建议和提案充分反映了建立生态补偿制度已经具备了广泛的社会基础。

2 我国对建立生态补偿制度的探索

早在1983年，针对采矿业对生态环境造成严重影响和破坏，云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理［2］，这可视为我国探索生态补偿政策的开始。随后，又有一些省（区）陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如1989年，江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》，规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金；1990年，福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“生态环境保护费”；1992年广西壮族自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度；1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策等［3］。

对森林生态效益的补偿是我国较早开始探索的另一种生态补偿形式。基于对森林生态效益认识的逐步加深，在1989年四川乐山的一次学术研讨会上，森林生态效益补偿的政策思路被正式提出。到1995年，该思路写入了《林业经济体制改革总体纲要》，1995-1997年，在经过林业部门有关人员的努力下，财政部和林业部向国务院呈报了《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》，1998年森林生态效益补偿基金正式写入了《森林法》，从而为开展森林生态效益补偿制度奠定了法律基础［4］。

进入20世纪90年代中期以来，由于长期偏重经济发展而带来的生态环境问题日渐突出，并导致了一系列的生态灾难，其中较为突出的就是1998年长江流域的特大洪水和2000年春季北方地区的沙尘暴。在这一宏观背景下，我国政府在20世纪90年代末启动了以退耕还林、天然林保护為代表的一系列大型生态建设工程，其涉及区域之广，政府投入力度之大，史无前例。近些年来，除了大型的林业工程之外，我国还在其他领域开展了一系列的生态补偿计划或项目，如农村新能源建设、水土保持补贴和农田保护、退田还湖、退牧还草、饮用水源地保护、自然保护区补偿等［5］。

2005年8月，浙江省政府在全国率先出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，要求全省各地按照生态省建设的战略部署，进一步加大生态补偿力度。这是我国地方政府首次出台以生态补偿为主题的政策文件。2007年9月，国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件。其目的是通过试点工作，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立生态补偿制度奠定基础。2008年4月，海南省有关部门确定了《海南省中部地区生态补偿管理办法》和《海南生态补偿机制框架设计》并提交省政府和人大审议。一旦通过立法，海南省的生态补偿将真正进入可操作层面，从而将填补我国生态补偿制度建设缺乏立法保障的空白。

3 当前我国在生态补偿制度建设中存在的主要问题

经过近20年的发展，我国在探索通过建立生态补偿机制来促进资源环境与社会经济协调发展方面积累了一定的经验。但是，客观地讲，目前我国的生态补偿制度建设仍处于初步发展阶段，生态补偿措施尚没有在我国的可持续发展中发挥应有的重要作用。具体来看，目前我国的生态补偿制度建设主要存在以下四个问题。

3.1 生态补偿政策本身存有缺陷

目前，我国由中央政府出台的涉及生态补偿内容的相关政策有十余项，但除了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》外，其他均不是以生态补偿为目的而设计的。这些相关政策主要是从某一种生态要素或为实现某一种生态目标而设计的政策。如退耕还林、天然林保护、退牧还草、矿产资源补偿费等。现有的这些生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。在实际工作中就存在了这样的现象，即：以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策设计，并以国家有关规律法规的形式将这些部门性的政策固化，其结果往往会出现部门利益化和利益部门化的问题。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》也只是部门性指导意见，不具有法律效力，中国的生态补偿制度建设缺乏有力的法律支撑。但是在国外，生态补偿制度已经得到了许多国家的立法支持，如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等［6～11］。

3.2 生态补偿的范围过窄

目前我国的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等内容，且仅在部分地区开展。一些提供了大量生态服务产品的地区、企业和个人，并没有得到补偿；与此同时，一些破坏生态系统功能的地区、企业和个人，也没有得到相应的处罚。然而，在国际上，生态补偿的实施范围已经很广。如美国在农业、自然环境保护、采掘业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立了补偿机制，欧盟对有机农业、生态农业、传统水土保持措施、甚至地边田梗生物多样性的保护措施等，日本在造林、水污染防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制，哥斯达黎加为保护森林和减轻温室气体排放而建立的可确认贸易补偿制度(Certified Tradable Offsets, CTOs)，巴西、奥地利、瑞典、丹麦、荷兰和德国等国将收入税向危害环境税或生态税转移等［8～15］。

3.3 生态补偿标准制定不合理

我国目前生态服务定价机制很不完善，主要是政府的行政定价，补偿标准过于单一。以生态公益林补偿为例，目前在各个试点省采用了统一的补偿标准（5元/亩），这不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异。在退耕还林中，全国也仅采用了南、北两个标准。政府尽管考虑到了南北两地退耕还林存在着机会成本的差异，但这个标准过于粗略，远不能反映南北地区内部各区域之间退耕还林的机会成本差异，其结果是，对一些北方地区，补偿标准偏高，而对一些南方地区，补偿标准则偏低，使过度补偿与补偿不足现象并存，这不仅耗费了宝贵的财政资源，而且大大弱化了生态补偿的激励作用。在生态补偿标准的制定方面，国外有一些经验可以借鉴。以美国的环保休耕计划(Conservation Reserve Programme, CRP)为例［10］，政府并不统一规定一个补偿标准，而只是根据不同地方耕地生产条件和土地特征，确定每一类型耕地的单位年最高补偿金额。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的结果，化解了许多潜在的矛盾。

3.4 融资渠道单一

我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中，财政转移支付是最为主要的生态补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。目前我国这种主要依靠中央对地方转移支付的生态补偿融资方式，大大限制了生态补偿的持续开展。对比来看，在欧盟等其他国家和地区，实际上非政府组织和地方政府在生态补偿中发挥着相当大的作用，企业与地方政府，企业与农场主之间为保护环境而达成的诸多契约构成了生态补偿的基本框架。例如，在德国巴伐利亚州的Mittelfranken地区，环境保护的政策措施及资金来源是由一个农民协会来负责；法国的Perrier公司为了能获得持续的清洁水源，给上游地区的森林所有者提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛实施［1］。这种多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯由政府负担，既减轻了政府的财政压力，又体现了社会公平。

4 促进我国生态补偿制度建设的重大战略对策

4.1 加快立法进程，为生态补偿制度建设保驾护航

要全面建立生态补偿机制，首先必须建立并完善生态补偿的政策、法律、法规等保障机制。目前，生态补偿的立法已成为当务之急，急需以法律形式将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需程度，生态补偿立法可考虑分两步走：一是在环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》的基础上，结合地方的一些试点情况，研究制定以国务院名义下发的关于生态补偿的政策性文件，如可考虑出台《关于进一步完善生态补偿制度的若干意见》，进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与近期需要重点开展的领域和地区；二是在目前工作的基础上，不断完善各部门的工作，争取出台《生态补偿法》，使生态补偿制度建设能得到法律的有力保障。

4.2 明确生态环境问题的轻重缓急，有序开展生态补偿制度建设西方发达国家的生态补偿范围很广，特别是在欧盟，几乎囊括了所有对环境友好的生产措施。但欧盟的这种补偿政策是与其强大的经济实力所密切相关的。从中国的经济实力看，我国当前还不具备全面实施生态补偿的条件。从目前情况看，我国在实施生态补偿时重点不突出的问题比较严重。为此，在今后的工作中应首先对我国的生态环境问题状况进行全面的评估，明确轻重缓急，根据评估结果确定补偿的优先序，使有限的补偿资金用到刀刃上，提高补偿资金利用效率。初步的设想是将全国的生态补偿划分为三个级别：

第一，优先补偿项目。对于一些已经非常突出的生态环境问题，或者不及时制止将可能导致极其严重生态环境后果的行为，进行优先补偿。第二，重点补偿项目。对于一些生态问题较为严重的地区或对生态环境具有显著影响作用的行为，进行重点补偿。第三，拓展性补偿项目。对于一些在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措施，进行补偿（见表1）。

4.3 加強生态补偿关键问题研究，为补偿工作开展提供科技支撑补偿主体划分（即谁补给谁）与补偿标准（即补多少）制定是实施生态补偿最为核心的内容，同时也是最难确定的内容。由于生态环境服务或产品属于公共物品，不仅在我国，甚至在西方发达国家也存在着产权界定困难的问题。在产权不明晰的情况下，补偿主体的划分工作将可能引起区域间或产业间相互扯皮，乃至无休止的争吵。进一步完善所有权制度，改变目前生态环境服务所有权“虚拟”、产权不明晰的状况，是科技攻关的一个重要方向。对于生态补偿标准的制定问题，由于我国各地气候与自然资源状况千差万别，这使区域之间生态环境服务功能差异很大。另外，生态环境服务功能也与特定的经济社会条件息息相关。因此，应结合优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的划分工作，深入开展全国层面的生态环境服务功能与跨区占用研究，摸清我国不同类型区究竟给人类提供多少生态环境服务，以及流域之间、区域之间的相互利用关系，为生态补偿标准的制定提供必要的科技支撑。

4.4 建立多元化的投融资渠道，使生态补偿能得到持续的资金支持能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动和维持下去的最终决定因素。目前我国单一的融资渠道使得生态补偿仅能在一些重大的生态项目或生态问题上展开，且不能充分体现“受益者付费”的原则。参考国际经验并结合中国实际，我国生态补偿的融资方式应该向国家、集体、非政府组织和个人共同参与的多元化投融资机制转变，拓宽生态环境保护与建设投入渠道。例如，可考虑根据地区经济发展水平及流域上下游位置，开征一种有差别的生态环境建设税，培育和发展生态资本市场，等等。另外，加强对外合作交流，争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，进行生态环境建设。

（编辑：王兴杰）

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